就乡镇司法所解决民事纠纷而言，据统计，截止1998年底，全国已建乡镇司法所3.3万多个，配有52875人专职司法助理员。[81]从减轻法院案件负担角度出发，若每个司法助理员每年多解决20起纠纷使其免于诉讼，则全国法院将减少114万起讼案，占1998年法院受案总数588万件的近1/5。这并非是不切实际的想象。据统计，1998年，在我国法院全部一审收案中，民事案件占62.38%，经济案件占26.89%，两者合计达89.27%[82]。这些案件中又有80%以上发生在基层法院。[83]
二、行政裁决的正当性
现代国家权力运作的一个明显变化是，司法与行政虽仍保有各自的权力运作特征，但两者间出现了一定程度的融合，表现为行政权的司法化与司法权的行政化。就司法而言，法院对于解决政策性争议兴趣大增。弗里德曼在言及二战后美国上诉法院的变化时说：“不仅在内容上，而且在形式和程序方面法院也发生了莫大变化。法院开始变得不再拘泥于形式，在提供救济方面越来越大胆起来，而且不太考虑传统的束缚。法院更乐于倾听新奇的请求，对于那些称作法院专业技术的问题则显得很不耐烦。法院十分关注‘法以外’的权威，并乐意向更多的当事人者敞开大门，以便倾听处于诉讼领域外的声音。法院对变更先例乐此不疲，喜欢听取以政策或正义为基础的争论……。实际上，以形成政策为内容的案件呈大幅度的上升趋势。”[84]弗里德曼对美国两所初审法院审理的案件则显示另一景象。随着时间的推移初审法院判决的真正意义上的纠纷案件越来越少，更多的并非是纠纷，而是被称为“公式型司法专门事务”案件，法官不过介于其中做些官样文章，典型的如离婚案件，法官的任务主要在于批准。弗里德曼认为这些“公式型司法专门事务”从道理上说完全可以交由以处理事务性问题为特长的行政机关解决。弗里德曼对为什么由法院而不是政府处理那些结局已定的离婚案件发出疑问。[85]弗里德曼这些言论揭示了美国法院发展的一个趋势：即上诉法院的政策化倾向和初审法院的行政化倾向。在英美的治安法院以及大陆法系的小额法院中，法官职权行使方式的行政化倾向更为明显。这些法院的法官们在处理案件时，远非以一个裁判者的姿态消极地端坐在大堂之上进行裁判，而是运用各种手段主动、积极地界入纠纷之解决，其解决纠纷的依据也并非依据法律的既定规则，在很大程度上根据公平原理进行裁量，而主动性、积极性、裁量性例来被认为是行政权行使的特征。治案法院、小额法院法官们的身份及行为看上去更像行政官员而不是法官，不过是被尊称为“法官”的行政人员而已。
行政的司法化倾向首先表现在行政程序大量地汲取司法程序的要素，行政规章的制定，行政命令的做出往往不再采取简单的“我命令，你服从”的传统行政模式，而是吸收大量的司法程序，如听取利害关系人陈述，以证据为依据，允许律师参与等。英国的行政裁判所大量地吸收司法程序规则，以至于韦德认为，英国的行政裁判所从本质上来说是司法的，而不是行政的。行政司法化趋势归因于正当程序保障的
宪法原则在行政领域的广泛适用，而司法的行政化趋势则是因为法院的案件负担过重，传统程序规则无法应对日益加剧的案件负担，小额程序及简易程序大量适用，出现程序简化和非讼化倾向。程序简略到一定程度使得司法权动作更类似于行政的过程。司法与行政的分野可以从不同角度作以说明，但从国家机关作为制度性存在这一角度出发，则两者的主要区别体现在组织制度和程序制度不同。随着司法程序简化与行政程序复杂化，二者之间在保持基本传统的区别同时，产生相互异化的面相。德国法院处理大量的非讼事件，如土地和财产登记、监护的程序、遗嘱和某些法律文件的登记。德国的法院甚至设有商业登记处，负责所有的商业组织的注册、变更和终止，股份的持有和年度报告等工作，而这些事务在我国完全归属于行政部门处理，分别属于工商、司法、土地等部分主管。[86]此外，在我国属于行政主管的公证事项在台湾则归属于法院管理。
如前文所言，若所有纠纷都事无具细由法院按复杂的诉讼程序解决，国家及当事人皆无法承受程序的沉重代价。为此，行政解决民事纠纷就有了其现实必要性。此外，行政解决民间纠纷还具有追求实质公正的效果。司法所输出的更多是一种程序正义，由于裁量权有限，法院的判决往往是一刀两断式的。行政机关掌握大量司法机关所不享有的裁量权和各种权力资源——如减免税赋、批租土地、给予特许经营等，在解决纠纷过程中可以通过不同的资源调配，实现纠纷之有效解决。再者，从纠纷解决的技术层面来说，法院不适合解决群体性、复合性纠纷。法院的程序特征决定了法院适合解决被进行“切片式”处理从而被“简单化”了社会关系，对于群体性、复合性纠纷如旧城改造中的房层拆迁、群体性的山林纠纷、宗族械斗等，法院穷于应对。这此纠纷的特点是成百上千甚至上万的社会关系纠缠在一起，仅仅就其中的一部分进行审裁，达不到解决纠纷的目的。细而言之，行政解决纠纷相对于司法解决纠纷至少有以下几点优势：
（一）行政解决的迅捷与低成本。司法是一种高度程序化作业，当事人和国家必须为此支付昂贵的制度成本：高薪供养的法官，苛刻烦琐的仪式，一丝不苟的判决等。相对而言，行政官员的供养成本以及行政解决纠纷的制度成本都远远低于法院。英国著名行政法学家威廉·韦德在论及英国行政裁判所的优越性时精辟地指出：“20世纪的社会立法设立裁判所仅仅是出于行政上的原因，是因为它能够提供一种较为迅速、经济，也更为便捷的公正裁判。它是处理大量有关福利计划的小额请求的必要设施。法院的法律程序是琐碎、缓慢、费用昂贵，它的缺陷也正是其优点，因为法院的任务是实现高标准的公正。一般而言，公众总是需要尽可能的最好的产品，并准备为此付出代价。但在处理社会事务当中，目标就不同了。这个目标并不是不惜任何代价以获得最好的结果，而是在符合有效管理的基础上取得最好的结果。为了节省社会和当事人的开支，应当使争议得到迅速和经济的处理。”[87]正是因为诉讼成本的高昂和迟延才产生行政解决社会纠纷的需要。
（二）行政解决的专业性。司法的专业化是指法官通过法律训练和司法实践，习得一套如何解决纠纷的专业性知识。法官的专业技术体现在“以何种程序操作诉讼”和“以何种规则认定事实并解决纠纷”等方面。在传统社会，纠纷解决者仅需具备生活常识和有限的法律知识即足以担当重任。现代社会则不同，其特点是社会精密分工达到常人所难以理解和掌握的程度，导致法官在审理专业化纠纷时，时常感到力不从心。案件审理过程中涉及千奇百怪的专业技术、五化八门的行业术语令法官无所适从。纠纷的专业性还表现在解决纠纷所依据的规则（行政规章、行业规则）专业化上。以劳动纠纷为例，除去由全国人大制定的《
中华人民共和国劳动法》以外，国家劳动部以及各省、地、市的人大、政府以及劳动管理部门皆因地制宜、因时制宜地制定有各种各类的劳动法规。对每个企业来说，对其可能生效的劳动法规不是一部二部，而是三、四本书的内容。若非一个专业人员，很难从这遮天蔽日的法规丛林中找到合适的路径。这些令法官手足失措专业的技术和专业的法规，对于专业的行政管理人员来说却是“家常便饭”，日常的工作积累的经验知识使得他们可以驾轻就熟地解决这些纠纷。
