3、单独立法。单独立法，是指制定一部劳动教养刑事特别法，即《中华人民共和国教养矫正法》，对劳动教养的实体、程序、组织和执行问题进行全面的规制。这部法律在规格上属基本法律以外的法律，附属于整个刑事法律制度。其主要理由是：（1）丰富的实践经验是劳动教养单独立法的基础。我国的劳动教养制度创立至今已走过四十多年的历程，四十多年来，劳动教养制度虽然风风雨雨，几经曲折，但依然取得了举世瞩目的成就。在长期的工作实践中积累了丰富的经验，显示了这一制度具有强大的生命力和存在价值，这就为统一的劳动教养法的制定奠定了实践基础。（2）正确的方针政策是劳动教养单独立法的保障。四十多年来，党和政府对劳动教养工作先后提出过许多行之有效的方针政策，如关于对劳动教养人员实行“教育、感化、挽救，重在教育，着眼于挽救”的工作方针；关于对劳动教养人员要“象父母对待孩子，医生对待病人，老师对待学生”的感化政策；关于把劳动教养场所办成“教育人、挽救人、造就人”的特殊学校和对劳教场所实行“依法管理、严格管理、科学管理、文明管理”的治所方略，等等。尽管有些提法前后不完全一致，如关于劳动教养方针的表述，前后几经变化，但其基本精神是始终如一的。从1955年、1956年党中央关于提出和筹办劳动教养的指示，到1982年关于加强政法工作的指示，都明确了劳动教养的发展方向。这一切为统一的劳动教养法的制定奠定了政策基础。（3）配套的劳教法规是劳动教养单独立法的依据。四十多年来，我国劳动教养立法取得了很大的进展，先后制定了一系列劳教法规和规范性文件，一个较为完整的劳动教养法规体系初步形成，并在实践中不断完善，这就为统一的劳动教养法的制定奠定了厚实的法律基础。[xli]
（二）对吸收立法和易名立法的质疑与追问
如何评价上述三种立法模式，从中决断取舍？这个问题不仅涉及到劳动教养立法本身的完善，而且关系到相关法律制度的稳定或变易。我们认为，比较合理的选择应该是在平衡理想与现实，需要与可能的基础上作出。
1、对吸收模式的质疑
吸收模式注意到了劳动教养在运行实践中异化为刑事处罚这一严酷的现实，深刻地揭示了劳动教养制度的运作弊端，这是应当予以充分肯定的。但据此主张劳动教养应当刑罚化，这是我们无论如何也不能赞同的，理由如下：首先，将劳动教养刑罚化，纳入刑罚结构中，会破坏刑罚体系的严密性。我国现行刑罚体系完整，结构合理，各刑种之间轻重有序，彼此衔接，是一个较为科学严密的体系，如果将劳动教养纳入刑罚结构中，无论是作为限制自由的刑罚方法，还是作为剥夺自由的刑罚方法，是专门规定，还是分散规定，都将破坏现行刑罚体系的严密性，人为地割裂管制、拘役与有期徒刑之间的衔接关系，造成刑种之间的脱节。[xlii]其次，将劳动教养刑罚化，纳入刑罚结构中，会对我国现行的犯罪概念、犯罪构成以及罪状、罪名和法定刑形成巨大的冲击。与西方
刑法中罪分三类（重罪、轻罪、违警罪），犯罪概念中只有定量因素不同，我国现行
刑法采取的是重罪的犯罪概念和一元化的刑事制裁体系，犯罪概念中既含定性因素，又含定量因素。将劳动教养纳入刑罚结构中，势必破坏现行的犯罪论体系。同时，在犯罪的认定与刑罚的适用上，我国现行
刑法偏重行为人的行为及其危害结果，很少兼顾行为人的人身危险性或危险性格，行为人
刑法一直被排斥在我国刑法体系之外。这种存在结构性缺损的犯罪论体系和量刑模式决定了我国刑事诉讼的运作基本上也是围绕着犯罪嫌疑人、被告人的行为而展开，人格调查，人身危险性的裁量，只是在刑罚执行阶段才引起人们的关注。在这种传统的刑事制度框架下，如果贸然插入劳动教养这一预防性处分措施，势必会引起刑事法理论和刑事执行的混乱，这在我国刑法、
刑事诉讼法的修订尘埃刚落的今天，恐怕很难为人普遍接受。第三，以劳役刑取代劳动教养也不足取。这是因为：其一，从自由刑的结构来看，现行刑罚体系中的拘役与有期徒刑已经形成了严密的衔接关系，如果取消拘役刑代之以劳役刑，那么，如何确定劳役刑的最高与最低刑期，以及劳役刑与有期徒刑如何衔接，这些都需要重新研究。如果劳役刑的起点和终点与拘役相同，则是换汤不换药，不符合提出该种主张者的初衷；如果把劳动教养的期限作为劳役刑的期限，则必然要相应提高有期徒刑的最低期限，如此一来，将不仅导致整个自由刑体系的混乱，而且势必牵一发而动全身，影响
刑法分则所有犯罪法定刑幅度的调整或刑种的变更。[xliii]其二，从刑罚与犯罪的关系来看，适用刑罚的前提只能是存在触犯刑律应受刑罚处罚的犯罪行为，而不能是行为人的危险性格或人身危险性。如果用劳役刑取代劳动教养，则会导致用刑罚方法来惩治不宜给予刑罚处罚的犯罪危险人物，这势必会扩大刑罚处罚的范围，导致刑罚的恶性膨胀。这与其说是对
刑法的改革，不如说是法制建设的倒退。[xliv]更为重要的是，随着教育刑论的兴起和刑事政策的推广，非刑罚化、非监禁化已经成为当今世界
刑法发展的普遍趋势，我国虽然不能脱离国情，盲目地追随国际潮流，但也不能逆世界潮流而动，而应当在刑罚化与非刑罚化的交叉互动之中作出慎重的选择。最后，以劳动教养代替短期自由刑，非但无助于克服短期自由刑之弊端，反而会损害劳动教养自身的特色和法制形象。因为，尽管刑罚处罚的狱政管理制度与劳动教养的所政管理制度存在差异，但是现行很多文件却将劳动教养与劳动改造统称为“两劳”，这本来已经使不少人产生误解，似乎劳改、劳教是一对孪生兄弟，如果再将劳动教养纳入刑罚体系中，用以取代短期自由刑，只能使人更加模糊狱政管理制度与所政管理制度的界限，这与党和政府创立劳动教养制度的宗旨是不相符的。
2.对易名模式的追问
从保安处分的法制价值，劳动教养与保安处分的关系以及刑事立法的世界性趋势来看，易名立法不失为一种理想模式，它代表了劳动教养立法的方向。但是，这种模式应该仅仅是劳教立法所追求的理想和目标，而不是劳教立法的现实。这是因为：（1）我国现行保安措施种类繁多，体系庞杂，有的规定在《
刑法》和刑事特别法中，如收容教养、收容教育、强制戒毒；有的见之于行政法规、行政规章之中，如劳动教养、收容遣送；有的体现在刑事政策之中，如工读教育、社会帮教。加之这些保安措施，有的具有限制人身自由和处分性质，有的具有教育、保安性质；有的属行政性质的措施，有的属刑事性质的措施，[xlv]因而很难在短期内将这些立法规定不同，调整对象和范围各异，处分性质和方法有别的保安措施协调统一起来，制定一部《保安处分法》或在刑法典中设立保安处分专章对其进行系统全面的规制，劳动教养只是诸多保安措施中的一种，将其直接易名保安处分，不仅名实不符，而且无法涵盖种类繁多的其他保安措施。（2）对我国现行保安处分立法进行全面地清理，从长远角度来看是完全必要的，这是完备我国刑事法律，加强人权保障，维护司法公正的需要，对此理论界和实务界早已形成共识。但是，保安处分立法应采取何种模式，目前仍存在认识上的分歧。从世界各国和地区的立法例来看，主要有三种模式：一是“一元制”，即在
刑法中只规定保安处分而不规定刑罚。这种立法例实际上是抛弃刑罚的概念，把传统的刑罚方法融于保安处分之中。1921年的意大利
刑法预备草案（菲利草案），1922年和1926年的苏俄
刑法，1920年的古巴
刑法，以及1956年的瑞典保护法草案均采此制。二是“二元制”，即在
刑法中既规定刑罚，又规定保安处分，把保安处分作为刑事制裁体系的组成部分，以弥补刑罚之不足。瑞士、法国、捷克、意大利、日本以及我国台湾、澳门地区
刑法均采此制。三是“单行立法制”，即以刑事特别法的形式把保安处分规定在单行法规中，如瑞典1927年颁布的《关于常习犯人的立法》，荷兰1929年制定的《常习犯人法》，比利时1930年制定的《社会防卫法》，德国1933年制定的《危险常习犯人及保安处分法》等。[xlvi]我国现行保安措施采取的是混合制模式，这种模式在理论上和实践中弊端丛生，在完善保安处分立法时，我国应借鉴或吸收国外哪种模式，一元制，二元制还是单行立法制，目前还没有定论。因此，所谓的易名也就成了空铣穴来风，失去了依托。皮之不存，毛将焉附？（3）除了在模式选择上存在障碍外，在保安处分立法方面我们还面临下列诸多难题，即如何选择保安处分的种类，如何规定保安处分的实体内容，如何确定保安处分的适用主体，如何设立保安处分的诉讼程序，以及如何保障保安处分的有效执行？[xlvii]这一系列问题的解决有赖于我们对现行保安措施进行充分的研究和科学的论证，不能操之过急，否则，只会欲速而不达。而劳动教养立法目前十分迫切，且立法的主客观条件已经具备，应本着急用先立的原则先行一步，而不能坐等保安处分立法成熟之机的到来。（4）尽管保安处分的诞生在原因论上彻底地否定了意志自由论，推动了科学研究犯罪的历史进程；在责任论上突破了以伦理非难为基础的传统责任观，为刑事政策的合理化奠定了理论依据；在目的论上改变了传统
刑法的盲目性，明确了
刑法的终极目的是预防犯罪，防卫社会；在价值论上突破了等价报应观念和罪刑等价原则，使刑事政策在目的论的指导下其价值评判紧扣在是否有效地预防犯罪上；在方法论上突破了传统刑罚的死板、僵硬，使有针对性的改善成为刑事制裁的主要方法；在时空上彻底变革了传统
刑法，使刑事措施由消极地对理性人的事后处罚发展为积极地对实在人的事前预防。[xlviii]这些无疑给我国现行以行为为本位的刑事立法和
刑法理论带来巨大的冲击，建立具有中国特色的保安处分制度已经成为很多人的设想。但是，如果没有健全完善的民主制度，保安处分完全可以成为摧残民主，破坏法制，践踏人权的帮凶。历史上，保安处分无论是在东方还是在西方都被恶为利用过，给人们留下了挥之不去的阴影。十一届三中全会以来，我国虽然加快了法制建设的进程，明确提出了依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略，对保安处分的观念也不象从前那样盲目地加以排斥或拒绝。但是由于种种原因，我国的民主与法制建设目前还相当落后，司法实践中滥用权力，侵犯人权的现象屡有发生，且在有些地方还相当严重。加之在我国，一直缺乏科学实证的研究方法，人身危险性的概念尚未被普遍接受，人格调查、预测和分析还存在不少技术上的障碍。在这种法制环境，社会环境，技术条件下匆忙迎来保安处分将十分危险，这决非危言耸听。[xlix]
