论立法活动中的专家立法----以《中关村科技园区条例》为例
论立法活动中的专家立法----以《中关村科技园区条例》为例
张伟华
【摘要】本文从建国以来的立法活动中各阶段的专家立法特点出发，通过比较的方法，重点对专家立法活动中具有里程碑式的《中关村科技园区条例》进行了分析。同时参照国外法治国家的立法例，提出：尽管我国专家参与立法在《
立法法》已经有法律的依据，但专家立法应该用具体的规范来予以科学化、规范化、制度化、系统化。本文还对专家立法可能存在的问题进行了粗浅的分析，并提出了一些解决的方式。最后得出结论：立法活动中的专家作用应当给予固化的制度安排，并参考相应法治国家的立法例，对我国立法活动中的专家作用的程序、范围、程度等事项用法律的形式加以规定，为我国的立法事业更好的发展提供更为强大的推动力。
【关键词】立法 专家立法 制度化
【全文】
专家立法， 是自古罗马之后大陆法系国家继受的立法传统。而在我国的立法活动中的专家作用，古已有之。如果非要从老祖宗那里找到根据的话，曾经参与由长孙无忌领衔《唐律疏议》编纂工作的19人中，就有在刑部、大理寺从事司法工作的5人，担任廉政监察的1人，在国子监专门从事法学教育的律学博士、儒林郎1人。 这些人从宽泛的意义上来说，算的上是早期的专家参与立法。而从我国1949年解放以来，专家参与立法活动可算得上是一波三折，随着政治状况的变动而变化。
一、建国后专家参与立法的简评
建国初期，在领导与专家相结合中，在条件具备的领域，展开了多方面的立法，在短时间内，取得了相当的成就。 这可谓建国后的较为低层次的专家参与立法（至少在形式上，当时是有专家参与立法工作的）。1954年9月到1957年的上半年，我国立法仍然延续了这样的情势，在形式上，我们的立法工作在立法程序上是有专家参与的，全国人大及常委会共制定法律、法令、有关法律的决定82件。 而在1957～1966的立法停滞时期和1966～1976的立法遭受严重破坏时期，由于立法指导方针的错误，“左”的经济政策的推行，人治思想的大行其道，中央和地方的立法基本上处于停滞的状态，立法工作遭到了极大的破坏，立法机关的工作人员急剧减少，这时更难论有专家参与立法。在1979～1982的立法恢复时期和1982至今仍未停止的立法快速发展时期，立法工作中的专家参与的程度和深度，参与的逐步的制度化、规范化、科学化，都是以往时期所不能比拟的。下面以《
民法通则》和《
合同法》的制定，来见一斑。在《
民法通则》出台以前，根据当时主管立法工作的彭真同志的指示，1985年12月4日至11日召开了《
民法通则》草案讨论会，参加的人员有全国民法专家 、国际私法专家和实际工作的部门，共188人。并将《
民法通则》草案印发各省。自治区、直辖市和中央有关部门以及法律教学科研单位征求意见。而统一《
合同法》的制定，则是在1993年10月，立法机关委托学者专家提出立法方案，并于1995年1月产生了由学者起草的建议草稿，并经六次修改，于1999年3月15日九届全国人民代表大会第二次会议通过。从以上两部重要法律的制定过程中可以看出，专家立法在立法活动中的地位已经越来越重要，越来越规范。但是，我们仍然可以从中看出不少的问题。首先，在这两次立法中，专家尽管发挥了不小的作用，但是我们遗憾的发现，专家在参与立法工作中活动在很大的程度生是附随于立法机关的 ；其次，专家参与立法的深度和广度不够，比如，《
合同法》草案后期的修改工作，很大的程度上是去满足各部门的利益分割，而专家的参与程度是不够的；第三，专家的选任，在选任的公开和程序的公正方面，难谓是采取制度化的运作方式的。
