国有控股公司的特殊立法问题研究
田田
【摘要】本文认为国有控股公司是代表政府行使国有资本 出资人职能的特殊国有企业，它在实际运作中存在的不少问题与它至今仍是依据政策性文件和部委规章运行不无关系；本文主要从分析国有控股公司法律地位的特殊性入手，论证了在授权经营条件下进行国有控股公司专门立法的必要性。
【关键词】国有资本授权经营 国有控股公司 大型企业集团 特殊立法
【全文】
一、国有控股公司国有资本出资人地位特殊性的法律分析
㈠应以国家立法明确规定国有控股公司行使国有资本出资人的职能
随着市场机制的逐步导入，国有企业制度已基本完成了从“国营工厂制”向“国有企业制”的转变，自党的十四届三中全会确立了社会主义市场经济模式及明确了实行公司制是建立现代企业制度的有益探索后，国有企业又进入建立“现代公司制度”的阶段。传统的仍然以《全民所有制企业工业企业法》作为行为规则的国企被经济学界称为“体制内国企”，以区别于在国企基础上进行股份制改造形成的公司制企业。国企的公司制改革及国有产权在改革中的合理流动，使人们对国家财产从静态的国家所有权概念转变为动态的国有资本的角度进行认识。树立资本概念可以使人理解包括国家在内的所有者能够以股权形式进入或退出某一企业，企业也可根据需要引入新的投资者（包括国有投资者和非国有投资者）以募集公司资本，即国企已不再完全是全民所有制意义上的国企了，而是可以区别为全部或主要由国家出资的国企。本文论及的国有控股公司就是一种需要以国家立法赋予国有资本出资人职能的特殊国有企业。
企业依法设立是法治社会的基本规则，国有控股公司作为一种企业形式本应依法设立，但由于我国改革所具有的渐进性特点和国企改革以试点形式进行的现实，它在我国是在党和国家政策推动下，依据部委规章 的地方规章组建和运行的企业，其产生和发展与建立现代企业制度的要求及国有资产管理制度的改革相联系，它是90年代初通过组建经过国有资产管理部门代表国家授权核心企业与紧密层企业之间建立资本控制经营关系的国家试点企业集团开始发展起来的。国有资本授权经营制度是指政府把国有资本的出资人权能，授予企业集团公司（即集团核心企业，也称集团总公司、集团公司总部）和国有资产经营公司，由它们作为国资运营机构代表政府以国有资本出资人身份用持股方式行使所有者权利。被授权的国资运营机构主要是通过对既有的大中型国企、专业经济主管部门、行业性总公司及有条件的大型企业集团进行改制、改组而形成 ，也有根据需要设立新的资本运营机构。另外，根据《
公司法》第
72条，经营管理制度健全、经营状况较好的大型国有独资公司，可以由国务院授权行使资产所有者的权利，此类国有独资公司因此也属于国资出资人之列。无论采用何种形式组建，它们都要通过对所属企业进行产权（股权）控制而实现出资者的权能。因此，除极少数被授权的单一结构的大中型国企外，绝大多数国资运营机构的产权组织采用了国有控股公司的形式。十五届四中全会对国资管理体制确立了“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的原则，这标志着国资管理工作进入了一个新阶段，其突出之点是“授权经营”被作为解决国家与国企财产边界不清、所有权与经营权不分、政企不分的一种体制安排。《
国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》（2001）中也明确了“建立分工明确的国有资产管理、经营和监督体制，使国有资产出资人尽快到位，探索授权有条件的国有企业或国有资产经营公司行使出资人职能”。这说明经过近十年的试行，国有资本的授权经营制度被《十五纲要》所确认，这一改革实践的法律化要求也就摆在了我们面前。笔者建议制定专门的《国有控股
公司法》明确国有控股公司是国家授权投资的机构，有权在授权范围内行使出资人职能。由于目前尚无此类立法，国有控股公司出资人资格及其它与政府在管理国有资产方面的权利义务关系实际处于无法可依的状态。
