应当说，不论我们持有那一种观点，国有控股公司的一些基本特点是无法否认的。首先国有控股公司具有公司的一般特点。国有控股公司介于政府和一般生产性企业之间，从事国有资产产权经营，以盈利为目的。国有控股公司按照市场规则，自主经营、自负盈亏，以优化国有资产配置和提高国有资产运营效益，确保国有资产保值增值为目标。此时国有控股公司具有独立的民事主体地位，其性质是企业法人。其次，我们又不得不承认，国有控股公司与一般的公司有所不同，从目前来看，国有控股公司经常要承担政府管理的职能，它极有可能成为政府干预企业的手段。国家通过对公司的控股达到对企业经营决策施加影响的目的，进而达到对整个国民经济施加影响。
当然，国有企业的第二种性质应当是在不损害第一种性质的前提下来完成的。控股公司首先是公司，只有在遵循公司的基本运作规则后，才能承担其他职能。从经济体制改革的方向来看，国有公司承担政府的职能违背了我国国有企业改革中政企分开和政府两种职能分开的原则，其结果是国有控股公司变成了行政性“翻牌公司” 。对于国有控股公司行使政府的职能已经引起学者的批评。
由国有控股公司的特点决定，国有控股公司具有下列特点：第一，国有控股公司的资本是经国家授权在一定范围内代表国家行使国有资产所有权，其资本直接反映“国家资本金”，而不是象一般公司企业其资本均反映为“公司法人资本金”。第二，国有控股公司在形式上有特殊要求，一般采用国有独资公司、有限责任公司或者股份有限公司的形式。第三，国有控股公司的董事会成员一般由政府任命。第四，国有控股公司的财务会计和审计制度具有特殊性。
国有控股公司是我国企业改革探索过程中出现的一种国有企业改革方式。最初国有企业实行的是“国营工厂模式”，国家对企业享有高度的控制和管理权限。随着改革开放的开始，“国营工厂模式”逐渐转向了“非公司制的国有企业模式”。这种转变集中体现在1988年颁布的《
全民所有制工业企业法》中，该法规定，国有企业应当成为自主经营、自负盈亏、独立核算的商品生产者和经营者；国家通过与企业签订承包合同、租赁合同等方式，实行“政企分开”和“两权分离”。1988年国家体改委正式把股份制试点列入工作日程，从而正式开始了我国国有企业的进一步改革：向公司化改革。1992年起，
国家体改委先后印发了《股份制企业试点办法》、《
股份有限公司规范意见》、《
股份制试点企业国有资产管理暂行规定》等15个配套文件。1993年，第八届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《
公司法》。这些都为国有企业的进一步改革创造了条件。随着企业产权经营活动的发展，企业经营出现集团化倾向，即从单一企业经营组织体系转向母子公司结构的企业集团式经营组织体系，而原来以生产经营为主的核心企业也就转变为以产权经营为主的控股公司。1993年党的十四届三中全会的《
关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指：“按照现代企业制度的要求，现有全国性行业总公司要逐步改组为国有控股公司”。从此国有控股公司的实践探索正式在全国范围内展开。
二、国有控股公司的利弊分析
国有控股公司作为社会主义市场经济条件下经营国有资产的重要组织形式和国有资产管理体制改革的思路，对于国有企业改制具有下列的有利之处：
1．有利于明晰产权关系，避免国有资产的流失，建立现代企业制度。组建国有控股公司，授予其对国有资产的经营权，对下属的被控股公司行使出资者权利，对国有资产的保值和增值负责。国有控股公司与被控股公司之间的关系由资产关系取代了过去的行政关系，国有控股公司通过董事会控制被控股公司的重大决策，避免了国有资产的流失。
2．有利于政企分开，增强企业的自主经营权。建立国有控股公司后，国有资产管理部门作为国有资产所有者代表行使资产所有者职能，这样就将政府的国有资产所有者职能和经济社会管理职能分开了。国有控股公司接受国有资产管理部门授权委托对被控股公司行使国有资产所有权，并对被授权的国有资产承担保值和增值的责任，这样在政府和企业之间就形成了隔离带，可以有效的缓冲政府对企业的不正当、盲目干预。政府直接作用于控股公司，再由控股公司以被控股公司所有者的身份按照法律规定对被控股公司行使产权管理职能。
3．有利于形成大企业集团，发挥规模经济效益。我国法律法规对于国有控股公司的投资占公司净资产的比例没有限制，国有控股公司可以根据自身的实力，以较少的资金控制众多的企业，以此次形成庞大的企业集团。整个企业集团形成一个庞大的有机体，在内部实现资源的合理配置，充分发挥企业集团的优势。
但是国有控股公司并不是国有企业改制的灵丹妙药，国有控股公司也存在着一定的问题，如果处理不当将会直接影响到控股公司的实际意义。
1．国有公司不规范可能使其成为政府干预经济的新的手段。国有控股公司要承担公益性社会目标，但是如果国有控股公司承担过多，就可能影响到国有控股公司作为公司的地位。同时由于国有控股公司的规模比较大，国有控股公司直接归政府控制，这极有可能会导致政府利用控股公司的优势地位对经济施加影响，当这种影响超过一定限度时，就会对经济造成负面的效应。这一点对于地方政府尤其可能出现。
2．国有控股公司与被控股公司的关系很难协调。虽然国有控股公司与被控股公司都是独立的企业法人，但是，两者之间必然存在着权力的划分，这个问题比较复杂。权利过于集中于控股公司，会造成控股公司形成庞大的管理阶层，延缓决策过程，不利于发挥被控股公司的自主性和积极性；如果权力过于分散，各被控股公司又会各行其是，难以发挥控股公司的整体优势。
3．组建控股公司有相当的难度。尽管人们对组建控股公司的模式进行了大量的探讨，但是，目前我国经济体制改革还没有完成，政企职责尚未完全分开，经济体制系统内一系列的深层次问题尚待解决，这样在建立国有控股公司时就会出现各种问题，很难说哪一种模式就能够解决问题。
三、国有控股公司的模式
控股公司一般可以分为两种不同的类型：一种是纯粹控股公司，主要经营产权，不直接从事具体的生产经营活动，只是通过股权的管理与经营来实现资产保值增值的目的。另一种是混合控股公司，它除了控制子公司和股权外，本身也进行生产经营活动，其持股、控股往往更多是出于自身经营活动发展的需要。在我国，随着国有资产管理体制改革的不断深入，纯粹控股公司和混合控股公司的两种形式相继出现，且后一种形式属多，为更好地适合我国的国情，国家有关部门已把这两种控股法划分为投资控股公司和经营控股公司，投资控股公司是指不从事生产经营活动，通过全部或部分拥有其他公司的股权或者股份，而对其他公司或企业实行控制的公司。经营控股公司是指既主要通过股份或者股权的持有，控制下属子公司，又直接进行一部分生产经营活动的公司。
关于国有控股公司的具体模式人们的有不同的认识，实践中也有多种不同的做法。按照国家与公司的产权关系的不同，国外国有控股公司可分为国有独资公司、国有直接控股公司和国有间接控股公司三种。国有独资公司全部由国家出资、授权国有控股公司对国有公司进行产权管理。国有直接控股公司不是由国家全部出资，而只是投入拥有控制权的股份，通过控股的方式控制被控股的企业，国有间接控股公司主要是指国有企业的股份不是由政府直接持有，而是通过国家控制的控股公司间接持有。针对于此，有人提出，国家对大中型国有骨干企业可以进行直接控股控制，而对于大多数大中小企业可以通过国家控制的控股公司间接控制，这样不仅不会动摇公有制的地位，而且还会增强国家对国民经济的宏观调控。
国务院有关部门在研究建立现代企业制度方案的过程中，曾经为国有资产运营主体——国有控股公司设计了五种具体的组织形式：
（1）国家投资公司。它主要是用于自然垄断性强、市场程度化较低，投资规模巨大，投资回收周期长，难以实现企业和社会投资的国家基础和支柱产业、行业，如电力、铁路、矿山等。投资公司的责任形式是改革性投资，项目建设责任制，工作手段是实行项目业主负责制。
（2）国有资产控股公司。此种公司以国有资产管理责任制为主，负责国有资产的保值增值和必要的已批准的产权转让。这类控股公司主要是用于市场化程度较高，能够进行充分竞争，对规模经济没有市场性要求，且集中程度较低的行业。如零售百货、饮食业、服务业等。组建此类国有控股公司，目前以专业部门转体改组为主。
（3）国有资产经营公司。它主要适合于市场程度较高且竞争充分的行业，对规模经营有一定的要求和发展趋势，具有一定的综合性和全面性的企业、行业和产业，所控企业具有长期经营业绩，由具备一定的经营能力的扩张倾向。资产经营公司的责任形式是资产经营责任制，它被授权享有国有资产的经营收益和转让收益，重大决策和选择管理者等出资者的权利。
（4）企业集团性的集团公司。具备条件的大型企业集团，可以由国家授权称为国有控股公司。这类企业改组为国有控股公司，必须是直接进行大生产的几个经营控股公司，其法律地位必须是与集团公司合一的市场竞争的主体和企业法人实体。
（5）国家授权的部门。从我国目前国有企业多数关系来看，还有相当一批的企业属于国家部门所有。这类企业如果按照《
公司法》进行改组，其国有股权的持有与管理只能以国家授权部门的方式运营为宜。国家授权的部门机构，包括在政府内部，可能不是独立的企业法人，它对所属企业的国有资产的产权进行运营管理，但不能行使行政管理职能。严格地讲，它是一种过渡的改革形式，它对所持的国有股权是一种委托代管的方式，不是完整意义上的国家控股公司。
3．组建国有控股公司的途径
组建国有控股公司一般来讲，有以下五种途径：
（1）将一些直属企业较多的专业经济部门剥离或者改建为国有投资公司或者国有投资控股公司。这种改建方式是将原来由政府计划部门直接立项目、选企业、批计划、分指标的行政管理方式，通过建立多个行业性国家投资公司，把国有“增量”资产按有偿使用的原则分配给这些投资公司，由他们在国家指导下实行企业化管理。国家投资公司处于自身经济利益的需要，通过控股、参股方式，有利于国有资产“存量”和“增量”的有机结合，最大限度地发挥国有经济的经营潜力，保证国家产业政策的有效实施，同时，也要接受国有资产管理部门的监督，以投资经营效益作为考察其经营业绩的主要依据。
（2）将一些对所属企业实际行使部分出资者权利的行政性总公司改组成国有资产经营规模和结构合理化的国有资产经营公司。目前在我国还存在一些行政性的工业公司，其中有的还担任了部门政府管理职能。要改造好这些公司需要进行尝试和探索，可以把这些公司改造成政府国有资产管理部门与国有企业之间的中介组织，即专职从事国有股权的经营管理的国有资产经营公司。
（3）将一些有条件的大型企业集团，通过国有资产授权经营，使集团的核心企业逐渐成为具有国际竞争能力，集团式的生产经营控股公司。在改革中，中央和地方已经建立了一批大型的企业集团，这些企业集团，大都具有较大的生产规模和经营实力。支持和发展这些企业是我国企业改革中一项重要的任务。我们要通过改革，利用股份制和市场竞争的优势，促进市场竞争的集中化与联合化，加速综合性企业集团的形成，赋予其国有资产的经营管理职能，使其成为经营控股公司。一旦集团公司具备了这项职能，就可以根据市场情况调整国有资产配置格局。
（4）将一批有条件的大型、特大型企业发展成国有经营控股公司。发展要适应市场经济，客观上要求改革国有企业原来的财产组织形式，通过对企业的股份制改造，使他们具有与非国有企业平等竞争的条件。目前我国有一大批大型和特大型企业，通过近年来发展和自我壮大，已具备了集约化、规模化经营的条件。这些企业也开始兼并、收购部分被市场淘汰的企业，规模逐渐扩大，资产经营职能越来越明显。因此，对这些大型和特大型企业要通过公司改造，使其成为母子公司型的国有资产经营公司，一方面行使资产运营管理的职能，一方面承担经营的职能，不断壮大其实力，使其成为国民经济的骨干力量和支柱产业。组建一批以稳定社会经济为主的重组型的国有控股公司。社会主义市场经济发展的一个重要规律是公平竞争，优胜劣汰 。从目前情况看，我们正在加大企业破产的政策力度。但已有的一批国有企业，处于停产或者半停产状态，暂时破产不了或者无法破产。这就需要我们组建重组型的国有控股公司，通过即时干预，对亏损企业，特别是国有大中型企业进行整顿和改组，对实施破产可能引发的社会问题进行预先控制，促进国有资产和社会资源优化配置。
