3、对于以行政主体为中心的行政法学研究来说，其理论自身的若干矛盾也暴露出手段与目的的错位。传统行政法往往以行政相对人与行政主体联系的外部形态来描述行政行为，但是由于其自身的理论缺陷，却又不得不面对这种联系的本质，这实际上是在奉行双重标准。比如，传统行政法上一般将行政行为分为作为行为和不作为行为，这两种行为的相对人从行动指向来看，仿佛是以行政行为受领人作为认定相对人的标准，拿积极的作为行为来看，其指向的人是行政相对人，但是对于不作为行为来说，这时行政相对人并不是从行为受领人来认定的，由于不作为行为是行政主体有义务而不履行的行为，这就表明了在行政主体行为之前就已经存在一个行政主体承担义务的对象，也就是说，不作为行为的相对人其实是行政主体义务的相对人，这时起作用的实际上是权利义务的标准。[9]再比如，传统行政法体系干涉行政（也称为干预行政、侵害行政）与服务行政（也称为给付行政、福利行政）的分类，同样欠缺一个统一的标准，因为干涉行政的概念是源于一个概括的行政行为之概念，并不区分警察、财政或引导式的行政行为，而服务行政的概念则仅以行政主体的服务行为为内涵，这种二分法立即使得社会法治国的行政陷入一方面作为服务主体，却在另一方面必须与行政的原有类型——源自于自由主义法治国的干涉行政——处于对立之状态的矛盾困境。[10]如果我们考察这些传统行政法中的理论矛盾会发现，这种矛盾或者说理论的不周延来自于行政法理念的转换，无论是行政不作为还是服务行政均是随着二十世纪人权价值的彰显而由社会注入行政法中的新理念，应该说，建基于以行政主体为中心上的传统行政法学是以近代社会的行政主体侵益—行政相对人抵抗的理念的反映，这与现代社会所要求的行政相对人要求—行政主体服务的理念存在质的差异，由此当传统行政法学将源自于现代社会的行政概念强行纳入行政法体系中时，必然出现水土不服，理论上的矛盾和不周延也就在所难免，因此，究竟是以旧瓶来迁就新酒还是利用新酒的契机来更换旧瓶，形象地说明了现代行政法学研究中心转换的问题。
4、法律关系是法学的核心概念，也是主要的分析工具，民法、
刑法等部门法体系的建立都以其为中心而展开。但是，令人费解的是，在行政法学的研究中，对行政法律关系的重视程度却远远低于其他部门法，在许多行政法教科书中，对行政法律关系的论述只占据很少的篇幅，有的甚至根本就省去这一内容。[11]这一定有其特殊的原因，笔者经过考察后认为，由于长期以来行政法律关系被认为是隶属型法律关系的典型代表，另一类是平权型法律关系，以民事法律关系为代表，而法律关系的研究主要是对法律关系的内容——权利义务的研究，所以，传统理论认为，民事法律关系中双方的地位是平等的，因而有可能谈论双方的权利义务，而行政法律关系恰恰以行政主体和行政相对人之间的不对等地位为基本特征，行政主体在行政法律关系中永远居于主导地位，[12]与行政相对人之间是管理与被管理、支配与被支配的关系，因此双方的权利义务也就无从谈起，自然行政法律关系研究的意义也就大大降低。但是，近来很多学者对此提出了质疑，认为这种理论存在很大的片面性，是警察国行政、秩序行政理念的反映，与我国行政法向服务行政、福利行政、法治行政的实践和要求不相适应，阻碍了新型行政法律体系的建立和行政机关职能的转变。[13]认为行政法律关系不是无用，而是大有作用，行政法律关系的作用就在于通过法律关系的形式将行政主体与行政相对人之间的利益关系予以体现，并运用法律的规范作用，将行政相对人的利益予以保护，从而维护国家利益和公共利益。[14]认为行政法律关系中双方的权利义务对应，双方相互行使权利并履行义务，不允许存在一方只行使权利而另一方之履行义务的情况。[15]德国学者Faber在其1995年出版的新著《行政法》教科书中也承认了将行政法由原来以行政处分为核心改变为以行政法上之法律关系为架构有一定的优越性：事实上存有若干行政法上之法律关系，其并非经由行政处分而产生；其次，行政法上法律关系作为架构，可进一步检讨有关不完全给付、代理、未成年人之保护或其他有关请求权规范基础之理论，此外，或许也可连接到私法中有关法律之经济分析与对当事人利益加以照顾的考量。[16]可以说，学者对行政法律关系的共同关注又直接导致了双方权利义务研究的加深，从而使行政相对人摆脱从前的单纯受支配、受侵害的弱势地位，回归与行政机关平等对话，进而以人权理念要求行政机关改变形象，提供服务的主体地位成为可能。
二、 研究路径——国家与社会二元论。
也许有人要问，为什么能将人从行政法中单独提取出来？为什么这里的人是与行政主体相对应的人，而排除了组成行政主体本身的人？要回答这些疑问，笔者不得不谈到文章的一个理论上的预设，即国家与社会的二元论。国家与社会二元论的前身为市民社会理论，其思想渊源可追溯到亚里士多德，亚里士多德在其《政治学》一书中首先提出“Politike Koinonia”（拉丁译文为Societas Civilis，即市民社会），但是我们在这里所讲的并非是只关注市民社会的古典市民社会理论，而是采用政治国家与市民社会二分法的现代市民社会理论。在二元论下，国家被理解为具有目的理性，有权制定规范，拥有法定组织之人为统治团体。社会则为自发形成秩序，先于国家而存在，受私法自治原理支配，个人或团体向其自我目标自由发展之领域。[17]国家社会二元论的演进经黑格尔提出，并由马克思予以全面阐述与发展。马克思认为，市民社会和政治国家既是一对历史范畴，又是一对分析范畴。作为历史范畴，市民社会和政治国家都是社会分裂为阶级的产物，是人类社会的一个特定的发展阶段。这个阶段就是由个人利益发展到阶级利益，由此造成特殊的个人利益与普遍的公共利益相对立，由此促成了并且在逻辑上表现为市民社会与国家——两个相互分离的独立的领域的存在。但是，市民社会和政治国家在逻辑上的分离并不意味着在现实生活中始终分离，比如前资本主义的中世纪社会中两者在现实中就是重合的，那时国家从市民社会中夺走了全部权力，整个社会生活高度政治化，政治权力的影响无所不及，政治国家和市民社会之间没有明显的界限，市民社会淹没在政治国家之中。市民社会和政治国家在现实中的分离是由资本主义市场经济促成的，市场经济要求私人的物质生产、交换、消费活动必须摆脱政府的家长式干预，成为政府领域之外的由看不见的受调节的纯经济活动，市场经济的这种要求与封建的政治国家的性质互不相容，于是发生了政治革命。政治革命打倒了专制权力，把国家事务提升为人民事务，把政治国家确定为普遍事务，即真实的国家，使人民脱离各种各样的身份约束，于是，政治革命也就消灭了市民社会的政治性质。[18][19]资产阶级法治国由此建立，在马克思看来，三权分立理论的建立与其说是启蒙思想家的作用，毋宁是国家社会二元论的必然要求，因为司法权与行政权在性质上是同类的，都是执行法律的权力，所以，三权分立其实就是两权分立，市民社会需要一中介参与国家，此一中介就是议会，也就是立法权，反之，政治国家也需要一中介参与市民社会，此一中介即为行政权，其代表人就是行政权之官僚机关。[20]至此，为公法的行政法的出现，而国家社会二元论也就揭示了行政法所调整的代表国家的行政机关与公民之间的关系的社会基础。
