在民主和法治的建设方面的另一个关键环节是，全国人民代表大会以及地方各级人民代表大会的议会化。由于卢梭和马克思的影响，在中国至今还有根深蒂固的基于人民主权的直接民主和“议行合一”的观念。但是，如果冷静地分析各国民主政治的实践经验，就不能不承认，在既存的社会条件中，议会是有效地推行民主主义的唯一现实的方式。人民代表大会固然在一定程度上具有代议制性质，但由于不承认完全的代表普选制和政党竞选活动，它与议会主义的原则还是有本质上的不同。在短期内中国走向多党政治的可能性不大，实行全国直接选举人民代表更会造成极大的混乱，所以，人大的议会化应该先行，这需要经过若干过渡阶段。首先，应该强调人大对党政机关的活动有批评和议论的权利和权力，即所谓“否决的政治”的正当性，这是强化监督机制的一项重要内容，籍此可以形成行政精英与代议精英旗鼓相当的二元国政格局。其次，应使地方利益代表组织化、制度化，由全国人大发挥协调中央和地方关系的功能。再次，要扩大人大在参加和监督财政预算的编制、执行方面的作用。最后，可以加强政协的权力，使之能够制衡共产党的执政活动、培养政党指导者、促进政策竞争的。 为了实现上述两点，选举制度的改革和发展是必要的。但是，从建立安定的依法民主主义体制的立场来看，我并不认为应该立即实行最高领袖的直选和全国人大代表的普选。其实，中国政治改革的初步实践已经预示了更现实可行的民主化方式，即只要近期把行政首脑的真正的直接选举，从村民委员会和乡长扩大到县长、市长，把人民代表的直接选举从县级扩大到省、直辖市级，中国的政治生态以及权力的正统化、合法化机制就会发生根本性变化。只有一党集权体制的既得利益阶层，才会阻碍这种改革措施的付诸实施。
三、促使中国共产党自我革命 由于一党集权的体制缺乏制度性妥协的机制，一旦加快政治改革的进程，就可能出现政治上的激烈对抗，结果导致社会大动荡。为了避免这种事态的发生，也需要在理想与现实之间创造若干条件，以帮助“高处不胜寒”的特权阶层下台阶。
首先，有必要把共产党的领导作用分为依法的和超法的两种类型，确立党的依法活动的效力优越于超法活动的原则，即法律高于政策、大于权力的优先性。目前，中共已经承认任何组织和个人都没有超越于
宪法和法律的特权，都必须在
宪法和法律规定的范围之内活动，但同时又不断强调党的天然领导地位。 这种两面性，很自然地令人联想到十三世纪罗马法学家阿佐关于“两重主权”的公式，教会法学关于“二元的大权”、“限制君主制”、“混合政府”的说法，以及詹姆斯·怀特洛克在1610年出席英国下院时所提出的效力序列——“与议会同在的王权比议会之外的王权更优越”[30].欧洲有过王权至高无尚的传统，欧洲国家经历过在这种体制里确立起“议会至上”原则、然后走向民主制的过程，在这一过程中起过重要的作用的一种做法，也是把王权分解为具有不同实效的两个部分。中国目前面临的政治改革难点，与此何其相似乃尔！如果在承认党的领导作用的同时，加强人民代表大会的功能，逐步使党的活动受到法律的制约和人民代表的监督，在依法互动的过程中一点一滴地排除超法现象，那么中国实现民主宪政的现实可能性就会越来越大。
第二，应当促进党组织的内部分化改组，使党内的路线对立、政策对立成为诱发多党制的契机。正如顾准所说的，“少数特权人物之间的斗争，只要它是遵循一定的章程，而并不完全通过暴力，只要这种斗争的每一个方面，按照这种章程，必须力求取得群众的支持，它就势必要发展成为议会政治”[31].他还指出，“大革命要求铁的纪律，……不过，新秩序一旦确立，那个革命集团势必要一分为二”，这时，应该干脆“分成两个党，先后轮流执政。”[32]在现实政治中，八十年代末苏联、东欧的政治变革，就是一党独裁体制因执政党分裂而转向民主化的例子，而九十年代初日本的政党重组，则是一党优势的体制因执政党分裂而别开生面的例子。中国的政治精英集中在共产党内，其他民主党派并非真正的独立政党，它们既无执政的抱负也没有执政能力。因此，通过共产党的内部裂变和重新组合来实现政治改革，是一种稳健的做法。当然，与台湾的统一谈判也可能提供其他的机会。
第三，“一国两制”的统一模式，使中国的社会多元化达到了前所未有的深度，制度竞争的效果势必渗透到各个方面。特别是香港的立法会选举和代议制发展，有可能为全国的政治改革提供示范，并促使其他地方通过市政改革和自治等方式逐步扩大基层民主。在这一过程中，政府会把“民主”问题转换成“民生”问题，因而反公害、消费者权利保护、增加工资、改善福利和社会保障、要求就业、拥护女权等非政治性市民运动，将可能发挥十分重要的作用。值得注意的是，中共十五大政治报告中出现了强调“培育和发展社会中介组织”的内容，如果付诸实施，市民运动和结社性秩序可以获得较大的回旋空间。另外，近年来税制、财政以及金融方面的各种改革，也会刺激和提高各种不同的利益集团参与资源分配决策的兴趣。 中共十五大把通过股份制进行国有企业改革放到头等重要的位置，无论怎样掩饰，这显然意味着，经济的市场化已经进展到不得不全面承认私人所有权的合法地位的阶段。围绕着所有权，中国目前存在着一系列的制度性问题，仅靠私人间的契约关系无法解决，例如财产的保护、契约的强制履行、其他社会“公共物品”的供应等等。党和政府在解决这些问题的过程中，势必面临日益强烈的改革权力结构的要求。在这一方面，机构的精简和调整固然也是必要的，但仅此还远远不够。在社会结构已经发生了根本性变化的条件下，需要更大胆的思想解放和政治改革，以便与社会结构的变化相对应，调整权力结构，即共产党必须放弃已经过时的意识形态和组织原则，在自我革命的过程中作为民主议会的执政党获得新生。 如果在不触动共产党绝对权力的前提下全面推行股份制，不仅无法完成国有企业的改造，而且会加剧国有资产的流失和结构性腐败的蔓延。有鉴于此，十五大的政治报告强调“反对腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争”，在大会开幕的前夕还开除了陈希同的党籍，并依法惩办了其他有关人员。但是，只要继续拖延真正彻底的政治改革，仅凭抓几个典型以惩效尤是不可能根治腐败的。一旦严重的腐败使人民与特权阶层的矛盾激化，现体制仅存的威信即丧失殆尽，那时再进行有计划、有步骤的政治改革就为时已晚了。总之，与国有企业改革的时间表相联系，中国必须尽快采取断然措施，来加快民主化的进程。当然，完成国家政治体制的转型，也许会需要二十年甚至更长的时间。 如果中国在近期施行政治改革，应该从党内民主和党内高层人事安排的规范化、制度化起步。党内生活若没有实质性的变化，就只有权力斗争而没有政策竞争，只有密室交易而没有制度共识，只有权力的禅让而没有公平的选举。在这种情形下，民主化只能在激烈的社会冲突中发生，在制度转型中就很难建立以“组织的多元主义（organizational pluralism）”[33]的均势为基础的安定民主政治和宽容精神。围绕十五大的权力分配，中共高层已经出现了建立和健全党内选举和决策的合理程序的要求。在集体领导体制的日常运转中、在新一代领导人接班的过程中，党内民主化、透明化的趋势将是不可避免的。
