四、所谓地方人大授权立法条款的识别及其现存价值分析
既然地方人大授权立法既无可行性又无现实必要性，有人也许会质疑：那么如何解释当前立法实践中，特别是在地方人大制定的地方性法规中广泛存在着的“由……制定实施细则或者办法”等所谓授权法条呢？需要说明的是，学术界对此类条款的态度和认识不一。有的学者直接依据此类所谓法条授权条款，将所有规章以上法律文件中的此类条款都简单地称之为法条授权，将依此进行的规范创制活动都看作是法条授权立法；⑤有的学者则对法条授权立法持完全否认态度，认为我国根本不存在真正意义上的法条授权，所谓法条授权立法中的“受权主体”根据法律、法规制定细则或办法的立法行为，实质上行使了
宪法、组织法特别是
立法法赋予其的法定固有立法权，是典型的职权立法。⑥还有学者承认我国存在法条授权立法，但否认其可创设性，认为“对于法条授权的授权立法，一般是制定法律、行政法规的实施细则，在这种情况下，就应对法律规范予以具体化、量化和作出补充，而不应新设行为规范、创制新的法律责任”。⑦对此，笔者以为，所谓“授权立法”特别是所谓“条文授权”，在我国的立法实践中确实是太多太滥了，
立法法只是对特别授权立法即我国最高权力机关的专门决定授权立法进行了规范。正因为有了专门的授权决定，所以这类授权立法易于识别且不存在任何争议。至于实践中大量存在着的所谓“条文授权”立法，则需要在具体分析的基础上加以甄别。如前所述，从权力分析的角度，识别授权立法的标准可归纳为两条：一是看受权主体有无立法权。有立法权则具备受让权力的主体资格，才有可能依照法定的立法程序进行立法活动，保证所立之法是真正法律意义上的“法”；二是看立法权是否在授权主体和受权主体之间真正发生了转移。有转移即是授权立法，无转移则是职权立法。通过前文关于地方人大以及同级人民政府立法权限的具体分析，以上述两条标准审视之，我们不难发现，虽然
立法法对现实未予完全回应，但不容置疑在实践中我国客观上也存在着大量的法条授权立法，只是法条授权立法只存在于中央立法层面，地方立法层面没有授权立法，更没有法条授权立法。究其原因，因为
立法法划定了最高权力机关的专属立法事项权，并规定了其中的法律相对保留事项权，它具有可流转性，能够被最高权力机关授予最高行政机关或其他立法主体。而在享有立法权的地方权力机关与其同级人民政府之间，法律并没有划分地方法规与政府规章之间涉及行政管理事项各自的专属事项权，因此，享有立法权的地方权力机关与其同级人民政府之间并没有发生立法权的转移，也就不可能发生实质上授权立法了。对于法条授权立法在我国立法实践中客观存在以及其的可创设性，笔者举例予以说明之。例如，全国人大进行关于法律保留事项的立法，对于涉及该事项某一方面或某些环节的具体问题出现立法困难，完全可能通过具体条款授权国务院予以规范，而国务院依据该法条授权在自身立法行为权范围内对上位法应予规范而未予规范的内容，完全可以在授权范围内进行行为规范和法律责任的创制。由此可见，前述三种观点都有失偏颇。至此，有人也许要问，既然地方人大在地方法规中制定的所谓授权条款并非真正法律意义上的授权立法条款，那么这些条款的存在有何意义呢？笔者认为，这些条款是对相关立法主体制定配套执行性法规或规章义务的重申。以享有立法权的地方权力机关与其同级人民政府为例说明之。同级人民政府为了实施地方法规而制定配套的地方规章，既是同级人民政府的权力，又是为保证地方法规在本行政区域内有效实施而履行宪政义务的职责所在。在我国现行体制之下，虽然地方政府立法不作为或不及时作为这种现象可能发生的几率极小，并且在我国立法实践中，但凡涉及政府行政管理事项的立法，其立法动议、法案起草和议案提出往往是政府处于主导地位，因而地方政府制定规章及时实施地方法规的积极性是很高的。但是，这并不能说明立法不作为或不及时作为的现象在当前我国地方政府制定规章的过程中不存在。客观地讲，不仅存在而且时有发生。当然，这种在自身立法权限内负有确保上位法有效实施的执行性立法行为，其本质是一种行宪行为，是职权更是职责。为此，构建我国的违宪审查机制，允许司法权以一定方式介入，从制度上保证
宪法责任的落实，才是解决问题的根本之道和关键所在。但鉴于当前的体制和情势所困，地方人大在立法中制定这些非真正法律意义上的所谓授权条款，对相关立法主体制定配套实施性法规或规章的义务进行强调和重申，不仅其必要性和社会现实意义不容否定，而且有着当然的现存合理性。
