《规章制定程序条例》中的行政法治精神
方军
【关键词】规章；立法程序；行政法治
【全文】
法治（rule of law）即法的统治，意思是一个国家内的全部管理事务，包括管理者的权力、责任，管理的方式和程序等，都由法律明确规定，并依照法律规定贯彻落实，不允许存在法律之外和法律之上的权力。从这个意义上讲，法治是“依法而治”的简称，与“以法而治”（rule by law）有根本的不同。前者首先强调管理者的权力和活动都必须有法律依据，并严格限制在法律范围之内。而“以法而治”则指管理者把法作为手段，来管理相对人，而管理者则不在法律所规范的范围之内，或者不需要遵守相对人所要遵守的那些法律。“以法而治”把法单纯地看作一种工具，这实际上还是一种人治的方法。人治与法治的差别并不在于有没有法，事实上人类社会自从进入阶级社会之后，法律就已诞生，但在奴隶社会和封建社会，法律的出现并没有自然而然地带来法治，相反使人治更为顽固、更为暴虐。法治作为人类文明的一种高级状态，只是近代资本主义革命之后才产生的。法治在强调法的统治的同时，更强调法的民主性，要求法由全体人民共同制定或者由人民委托的代表共同制定，坚决反对君主立法或者统治者假借人民名义制定维护一已之私的法律。
法治作为一种人类文明的进步形态，它本着权利平等、权力理性的精神，要求政府依法行政、依法办事，要求公民知法、守法，参与行政、监督行政。由于我国特殊的历史和现实原因，在发展市场经济、推进民主政治、建设法治国家的过程中，法治应当更加关注对政府的要求，即政府必须首先顺应行政法治精神的要求。惟有如此，才有可能加快我国的法治进程。令人感到欣喜的是，国务院新近出台的《
规章制定程序条例》在这方面有相当的突破与建树。在笔者看来，这部行政法规所体现的行政法治精神，具体体现为以下几个原则：
一、行政依法原则
所谓行政依法，是指行政权力来源于法，行政权力的内容和范围必须依法确定。此处的“依法”，既包括依照全国人大及其常委会制定的法律，又包括国务院制定的行政法规以及有关地方人大及其常委会制定的地方性法规；同时还包括国务院部门和有关地方政府制定的规章。在实践当中，规章的数量往往比法律、法规要多，但是不能得出规章比法律、法规作用更大的结论。特别对于国务院各部门和较大的市的政府而言，制定行政规章虽然属于其行政职权的范畴，但是这类活动也必须依法进行，不能随心所欲。没有合法依据而制定的规章，不应具有法律规范的效力。正因为如此，《
规章制定程序条例》第
三条规定：“制定规章，应当遵循
立法法确定的立法原则，符合
宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定”；第
二条第二款中又进一步规定：“违反本条例规定制定的规章无效”。据此，在规章的规定与法律、法规的原则和内容相冲突时，法律、法规具有更高的效力，执行机关应当适用法律、法规而不能适用规章。
