4．征地农民面临的困境
现行的
土地管理法是计划经济时代的产物。计划经济体制下，农村土地的征用，通常以“就业安置”作为对补偿的补充。1986年颁布的《
土地管理法》第
三十一条规定：“因国家建设征用土地造成的多余劳动力，由县级以上地方人民政府土地管理部门组织被征地单位、用地单位和有关单位，通过发展农副业生产和举办乡镇村企业等途径，加以安置；安置不完的，可以安排符合条件的人员到征地单位或者其集体所有制单位、全民所有制单位就业，并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。”优于农村的城市待遇对农民的诱惑力是巨大的。通过安置就业，在一定程度上弥补了农民失去的土地及其作为劳动手段与生活保障的功能。
经济和社会的双重转型以及市场经济体制的深化，使土地作为稀缺资源和生产要素的价值得到了更加充分的体现；快速城市化进程中的成片大规模土地开发，往往一下子使数以万计的农民被动地从土地上转移出来，对就业安置造成巨大压力；而劳动力市场的发育则动摇了以政府行政手段实施的“就业安置”的基础。1998年修订的《
土地管理法》撤消了1986年关于“就业安置”的条款，但是依然保留了较多的计划经济痕迹。土地补偿费和安置补助费总和的上限仅仅从1986年法定的不得超过土地被征用前三年平均年产值的“二十倍”提高到“三十倍”。部分征地农民面临种田无地、就业无门、社保无缘的“三无”困境，中国城乡二元体制使离开土地的征地农民成为既不是农民又不是市民的“边缘人”。
我国现在20％的高收人人群和20％的低收人人群之比是1：9，大大高于印度的1：6。但是在中国城市地区，人们似乎还没有感到巨大的收入差别。这是因为，我国收入差距主要表现为地区之间和城乡之间的差别，而不是城市内部的差别。低收人人群主要分布在农村．尤其是偏远地区。一旦大量农民失去土地，他们只能进入城市谋生，我国城市地区就会象其他发展中国家一样出现大量来自农村的城市贫困人口，中国贫富之间的收入差别就会变得更加醒目。
三、征地的规范分析及农地征用制度改革的路径
1．征地的规范分析
本文探讨的征地是指农业用地向非农用地转化中的征收，并不包括为生态目的而实施的农业用地的用途改变。另一个需要在法学上明确的概念是——征收，在国家对农地的权限中应区分土地征收与土地征用。
