现行矿业权流转制度及其流转效力研究
师安宁
【全文】
前言
我国目前允许个体、集体及国有矿山企业三级采矿机制并存，此种矿业开发产业范围主要以煤炭行业为代表。部分地方在油气资源的开采上也允许个体和集体采矿主体的进入，但有一些贵重金属业及稀有矿业资源是不允许非国有采矿主体准入的。由于采矿业尤其是煤炭行业的各类采矿主体的宽泛化，导致矿业权的流转呈频繁态势，而且目前矿难的高发状况与这种频繁的流转态势在一定程度上有着很大的关系。正如负责安全生产和矿管部门的李毅中和赵铁锤数度怒斥矿难高发与其背后隐藏的“官商勾结”直接相关，其实这种状态主要存在于个体矿主与地方官僚之间。本文拟以煤炭矿业权为基点，对矿业权的流转制度和效力规则及其与矿难告发态势之间的关系进行一些解析。
一、采矿权主体的宽泛性及矿业权流转形式和程序的特殊性
我国大规模允许个体和集体采矿主体准入煤炭行业始于上世纪八十年代初，当时的国家煤炭产业政策鼓励“国家、集体、个人一起上”，从而出现了的个体和集体投资的小煤窑。在整个八十年代及九十年代中后期以前，由于受我国的能源结构及煤化工产业尚未广泛发展的影响，煤炭行业尤其是中小煤炭企业存在着全行业性亏损。在没有利益驱动的背景下，煤炭类矿业权几乎处于“冰冻式”的非流转状态。自1998年3月九届人大产生的朱镕基政府施政以来，即开始了在金融、医疗等五大行业的大规模改革，同时也启动了对煤炭产业政策的整顿工作，并于当年的12月5日发布了第一个关于“关井压产”的煤炭产业政策文件。由于得益于“关压”政策的影响，煤炭资源价格大幅度上升，从而救活了大量处于“濒死”状态的小煤窑。
巨额的产业利益促发了炒卖煤矿的热潮，大批的投机者根本无意于安全生产，而是热衷投身于“快进快出”式的“炒矿”。在这种背景下，矿业权的频繁流转不可避免地蔓延开来。
目前我国矿业权允许的合法流转形式包括出让、转让、与他人合并、投资入股等各类情形。这些流转形式在实际操作过程中存在交叉和模糊的情形。由于矿业权的特殊性，国家一直对其实行严格的是类似于“不动产”的管理体制，并从流转程序上加以控制。即在流转协议签订前对拟转让的矿业权必须事先获得行政许可，如果不遵循这一前置程序则流转协议不发生法律效力。但目前的多数矿业权流转并没有得到矿业主管部门的事先审查，获得前置性的行政许可的更是微乎其微，这种状态主要存在于个体采矿主体之间。也即目前的个体矿业权人之间的大部分流转均是违法的。此类纠纷涉讼后，又有很多司法活动放弃了对这一流转程序的审查。实际上，即便不存在其他制约合同效力的因素，但至少未经前置性行政许可的流转协议在效力层级上尚处于“未生效”状态。
