2、自主与独立身份的确立
传统观念认为公法的目的在于划定公共权力及个人权利的界限。因此，法人与法律主体概念的功能局限于外部关系，即行政主体与行政相对人之间关系的规范与调整。奥里乌指出：“法人的理论虽然从逻辑上说具有无限的价值，但实际得到的应用是有限的。……当它出于实施公务的经济方面的需要而与它的国民发生关系时才有将它视为法人的必要；而当我们在
宪法甚或行政法范畴中研究国家机构的内在结构时，则丝毫没有将国家看成个体的必要。……” 但随着行政分权制度的推行，这种认识的局限日渐彰显。
就公法理论而言，公法人的构造形态最初系指国家，随着行政的发展与演变，国家行政任务日益繁多，维持科层制的行政系统，单纯依靠国家直接行政的方式已经无法满足社会的发展，建立于行政分权基础之上的间接行政成为时代的必需。如果说公法人主体性在外部表现为用统一意志与责任，将职能各异的机关整合为一个不可分割的整体，并用科层制作为组织形态，层级节制作为规制手段，以保障这种意志的统一。与之相反，公法人主体性在行政权的体系内部，则表现为强调身份的独立与行为的自主，并以此为目的，组建不同于科层制的另类组织形态。科层制机关的设置在于保障行政一体化，而这类组织的设置则在于实现以分权、自治为主导的公共职能分散化。从组织原则而言，两者大相径庭。前者以层级隶属为特征；后者以独立自主为根本。公法人身份的赋予恰是这种独立、自主性的法律技术保障。
严格而言，主体意识就是一种自主活动意识，即自治意思。公法人地位的赋予，其最根本的意涵在于减少传统科层体制下的绵密细致的监督，以法律身份的独立，保障行为的自主，在这个意义上，公法人的主体性是相对于行政机关的隶属性而言的。虽然绝大多数的公法人都隶属于某个地域性行政主体，但它并不包括在一般的行政层级组织之中。身份独立、行为自主是这类组织的特性，其在人事、预算、财务、采购方面具有较大的弹性空间，并以合法性监督代替层级节制。
这类身份独立、行为自主的公务组织的出现，意味着分担公务的格局被进一步制度化，由此促使承担行政的主体逐步由一元走向多元。也使得主体以及法人概念的公法价值在现代行政法学中不仅体现为法律责任的归属，更为重要地蕴涵在公法人格与行政分权制度的结合上，从而全面认识公法人制度在现代行政组织法中的地位。
（二）公法人权利能力的双重属性
权利能力是法人制度的核心，如果说私法中有关权利能力的研究需要基于伦理的考量，那么，公法人的权利能力只能是法律技术的产物。其中包含了政策性与法技术性两方面的基本属性，充分体现了政策与法技术的结合。
1、公法人权利能力的法技术性
权利能力是指作为权利享有者和义务承担者的能力或资格。 即一种权利义务的归属资格。权利能力与法律人格的实质是一致的，将法律人格这一抽象的伦理概念转化为权利能力这一技术性概念是德国民法典的创造。德国民法典在创设团体人格的同时，小心翼翼地避开了“人格”这一古老而又常新的概念中所包含的伦理属性，以“权利能力”这一仅仅具有主体资格含义的概念替换了人格的表达，使权利能力明确地“从伦理的人格中解放出来”，可以同时适用于自然人与法人 。因此，权利能力是法律人格的核心。若无权利能力，人格则无从表现。
