不过,不应过分高估上述问题的严重性。就竞次现象而言,一方面,在监管机构数量有限、监管体制相对集中的情况下,竞次问题并不会十分突出;更重要的是,通过为各监管机构设定更为清晰的监管目标和任务,并建立和落实有效的问责机制,竞次倾向可以得到抑制。毕竟,监管机构需要为自己的监管失败承担责任。就监管套利而言,该问题主要同以经营主体/机构作为监管划分标准的“机构监管”模式相联系,通过向着眼于金融产品/业务的“功能监管”模式转变,并加强不同监管机构之间的协调,有可能加以解决。即使无法完全解决,监管套利对于金融市场而言也未必全无益处。
金融监管竞争拥趸的理由植根于传统的“分权与制衡”理念、金融机构的选择自由、以及对于监管弹性的追求。面对日益细化和复杂的金融市场,监管机构每每力有不逮,难免出现判断错误。基于此前提,多“脑”思考、多“眼”监督的监管体制,比集中判断的单一监管更有利于减少监管决策错误。 更为重要的是,在合而为一的综合监管体制下,失去了监管机构之间的制衡,将没有力量制约监管机构可能的过度监管(over-regulation):单一机构的监管会不可避免的趋向严苛死板,而对市场需求变得感觉迟钝。保护金融经营者免受这种“监管狂热”之害的关键,就是确保其有多个监管者可供选择,这种选择自由可以成为独断和反复无常监管政策的制约因素。
(二)金融监管冲突
金融监管冲突可以在两层意义上加以理解。在基本意义上,金融监管冲突是指由于监管权限本身的划分不清,或者由于金融创新的发展超出既有规则框架,而导致不同监管机构之间职权/职责的冲突。如果说前者属于立法疏漏,那么后者则是市场实践发展的必然结果。这方面一个直观的例子,就是边缘金融产品或替代金融产品的出现。这些金融产品兼具不同传统金融产品的特征,游走于边缘,难以完全归入任何传统金融部门。监管冲突既可以表现为积极冲突,即不同监管机构竞相实施监管,从而造成监管重复(regulatory duplication),也可以表现为消极冲突,即不同监管机构均回避或遗漏监管,从而形成监管真空(regulatory gap)。
在另一层意义,也许也是更深刻的意义上,金融监管冲突是指不同监管机构之间因为监管目标、监管理念、监管方法(手段)乃至监管文化方面的差异,在监管实践中所体现出的矛盾和分歧。当监管领域出现交集时,这种分歧可能演变为现实的冲突;即使是在画地为牢的情况下,金融市场和消费者整体上也可能会因为这种分歧而受到不利影响。
从监管目标上看,由于银行同宏观经济的密切联系,银行监管者将防范系统风险、维护系统稳定作为核心目标;保险监管者将保护保单持有人的利益作为核心目标;证券监管者则对投资者保护,确保市场公平、效率和透明,以及减少系统性风险三个目标给予同等重视。 与监管目标相适应,银行和保险监管机构侧重于确保被监管机构清偿能力(solvency)的审慎性监管(prudential regulation),而证券监管者在审慎性监管之外,更注重通过对业务经营行为(conduct of business)的监管,确保市场的公平、效率和透明。在监管目标、理念和方法上的差异,经过长期实践,形成了各监管机构不同的监管风格或者说监管文化。与较为温和内敛的银行和保险监管不同,证券监管机构通常更为强硬,强调信息披露和自律监管,依靠更为激进的执法手段处罚不当行为人,遏制违规行为。这种立足于严格披露要求和严厉执法措施的监管文化,与银行和保险监管者侧重监管对象安全与稳定的更为“家长式”(paternalistic)的监管文化相去甚远。
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