（二）当事人双方地位不平等
行政机关与相对人在行政管理过程中，行政决定的是以行政机关单方意思表示而作出的，行政决定具有强制性和单方性的特点。行政法律关系双方当事人地位不平等，是命令与服从，管理与被管理的关系。和解与调解的关键在于当事人双方形成合意，合意在大多数场合是在相互妥协的基础上形成的，而妥协的公正性主要以纠纷当事人的地位平等为前提的，否则这种妥协而形成的合意就不具有正当性。正是由于行政法律关系当事人双方地位不平等，行政纠纷双方就不可能通过相互协商、互谅互让而最终达成一致意见，因而在行政复议中不能适用和解与调解。
上述两种观点是否定行政复议可以适用和解与调解的主要理由，但这些理由都是有失偏颇的。认为公权力绝对不可处分是不正确的，现代社会行政机关拥有日益广泛的行政自由裁量权，行政机关可以在自由裁量的范围内对行政权进行处分，也就是说并不是所有的公权力都是不可处分的。认为行政法律关系当事人双方地位不平等的理由也不能成立，现代行政更加强调服务观念，行政机关更多地采用行政指导、签订行政合同的等“柔性”方式行使行政职权，行政法律关系当事人双方地位并不是绝对的不平等。
三、行政复议实行和解与调解的理论与实践基础
（一）行政裁量权广泛存在
自20世纪以来，国家由消极地维持社会秩序转为积极地促进社会福利发展，国家越来越多地干预社会活动，行政的“疆域”日益扩大，行政事务不断增多，呈现出广泛性、复杂性的特点，行政权力随之扩张，法律制定者客观上无法制定出无所不包的行政规则，为了更有利于实现法的目的、提高行政效益，行政机关被赋予了广泛的行政自由裁量权。现代统治要求尽可能多且尽可能广泛的自由裁量权；议会文件起草者也竭力寻找能使自由裁量权变得更为广泛的新的措辞形式，而且议会在通过这些法案时也无意多加思量。[7]（第55页）“自由裁量权意味着作出选择的权力”；“每当对其权力的有效限制使他有自由对行为或不行为的可能途径作出选择”，[8]（第105页）“自由裁量权这个词的核心意义是某种程度的决定自由与独立性”。[9]（第105页）行政自由裁量权是指行政主体在行政管理活动过程中在处理法律规定了一定幅度选择权的行政事项时和在处理法律没有明文规定的行政事项时进行自由选择的权力。[10]（第56页）
在我国，行政机关也拥有广泛的行政自由裁量权，自由裁量行政行为大量存在。自由裁量行政行为是指行政法规范对行政行为的条件、范围和程序等方面的规定并不明确、具体，行政主体在遵守行政法规范的同时，还具有一定的选择、裁量余地，根据实际情况进行判断所做的行政行为。[11]（第145页）从宏观层面看，某些领域是否属于行政管理范围，行政机关是否应当采取管理措施以及采取何种管理措施，在许多情况下都属于行政机关自由裁量的范围，特别在目前行政管理改革和创新的背景下更是如此。从微观层面看，行政机关在许多情况下对行政行为的方式、种类、幅度等也都享有自由裁量权。[12]（第13页）对于自由裁量行政行为，行政机关基于法律的规定，可在行政裁量权的范围内，对作为与不作为、行为方式、处罚种类和幅度等都有自由选择的余地，也就是说行政机关对行政权有处分权，在涉及自由裁量行为行政复议案件时，当然可以适用和解与调解。另外，对申请行政复议的行政赔偿或者行政补偿纠纷，当事人可以就赔偿或补偿范围、数额、方式，在行政复议机关按照自愿、合法的原则调解下，达成调解协议。
