（三）英美传统行政法“合法性解释模式”的基本特征
根据英美行政法学者的描述，我们可以从以下五个方面对这种传统行政法的“合法性解释模式”的特征进行归纳。
1.调整范围——消极行政。传统行政法所能解释或调整的行政活动范围仅限于立法机关有明确授权的情形，其中主要是行政机关对法律的执行、对私人权利和自由的制裁等消极行政。
2.机制和功能——制约与防御。传统行政法的机制主要是消极的和制约性的，即通过立法机关向行政机关发出明确指令、法院对行政机关是否遵循这些指令进行检验的机制对行政活动进行实体和程序两方面的制约。这种消极的制约性机制，也表明了传统行政法的功能主要是防御性、补救性的。
3.机构——立法机关和法院。传统行政法实现合法化解释功能的核心机构是立法机关和法院。立法机关给出行动指令，法院对行政机关是否遵循这些指令进行检验和监督。
4.控制技术和目标——形式理性与保护私权。传统行政法对行政权进行控制的技术。主要是运用形式理性和形式正义的要求，对行政活动进行司法审查。在英美法治传统中，形式理性的要素被认为是保证法律程序获得工具理性的必要条件，是实现法律程序理性价值的基础。[9]传统行政法运用形式理性来控制行政机关的技术，主要表现为一致性。这要求：第一，行政机关的活动需要与法律保持一致；第二，行政机关对立法指令的任何偏离，应给出有说服力的充分理由。斯图尔特教授认为：“这些要求再一次表明其并非直接针对行政政策的实体内容。无论是过去还是现在，它们的目的都仅仅是为了确保行政行为与某种法律允许的社会目标有合乎理性的联系，是为了促进形式正义以保护私人自主权。”[10]
5.“合法化”路径——形式主义法治。如前所述，传统行政法对行政行为的合法化解释遵循的是形式主义法治的路径。这一路径其实是自从戴雪以来的严格规则主义法治赖以对行政活动进行控制的主要模式。[11]传统行政法将行政机关假定为立法机关指令的“传送带”，并引入司法审查，从而在形式法治层面上借助立法机关的民主合法性，为行政活动合法性提供了一个解释和评价框架。
二、英美传统行政法“合法性解释模式”所面临的困境及其回应
（一）面临的困境
1.传统模式前提条件的非充分性。从以上描述来看，传统行政法模式的合法性解释功能的实现，需要两个最重要的前提条件：第一，立法机关对行政机关所作的立法指令是明确的、排除了裁量空间的；第二，行政活动的内容仅限于对立法指令的执行，而不包括行政机关为了回应社会需求而进行的“积极行政”。如果这两个条件不能具备，“传送带”的假定就会成为一个自欺欺人的预设。缺乏第一个条件，法院就很难对行政行为是否遵守了立法指令进行审查；缺乏第二个条件，就意味着行政机关时常面临着很多政策选择并且事实上需要作出选择。
不幸的是，传统行政法合法性解释模式所依赖的基本条件，在现代行政过程中已经很难得到满足。立法机关对行政机关的概括性授权使行政机关成为时代的立法者；随着行政的复杂化和专业化，司法审查的可得性及有效性都受到越来越明显的限制。面对这些现实因素，有理由相信传统行政法合法性解释模式面临着明显的“合法性危机”。
2.行政自由裁量权的广泛存在。一般认为，行政过程中自由裁量是由于某种具体、明确的法律规则的缺乏，致使行政机关及其官员合法地获得某种根据自身判断与斟酌而作出决定的权力。行政自由裁量权的来源主要有三个方面：第一，立法机关授权某个行政机关在特定领域内承担完全的责任，并且明确指出，在该领域内行政机关的选择完全是自主的；第二，立法机关发布了旨在控制行政机关活动的指令，但由于这些指令是概括的、含糊的和模棱两可的，它们并没有为行政机关提供在具体情形下可适用的行为规则；第三，自由裁量还来自立法机关排除对行政行为的司法审查。[12]
在以上三个行政自由裁量权的来源中，立法机关制定的法律或授权缺乏明确性，被认为是导致自由裁量泛滥的主要因素，而其根本原因在于立法者知识的局限性。成文法传统表明，虽然成文法确实具有理性设计和指引将来的功能预期，但其局限性也在于它无法穷尽将来的多样性。因此，当某种超出现存的所有法律规则和原则射程之外的事实或情形出现时，对这些事项的处理将不可避免地涉及自由裁量。
自由裁量不仅仅存在于规则缺位或模糊化的情形。行政过程中的自由裁量权存在的范围，实际上要远远大于由于立法规则缺位或模糊而留出的自由裁量空间。从任何一个行政决定的制作过程来看都涉及三个要素：（1）发现与认定事实；（2）适用法律；（3）作出相应的决定。一些学者的研究已经有力地指出，即便相关法律规则对上述要素都作了明确的规定，也并不意味着执法者完全不具有自由裁量权。[13]在这个意义上，就算存在法律规则，也不能完全消灭自由裁量。只受到法律统治的政府在历史上并不存在，将来也同样不会存在。“历史上所有的政府和法律制度，无一不是法律规则与自由裁量共存。从自由裁量权广泛存在的意义上讲，没有一个政府能够做到‘只受法律的统治’而不受‘人的统治’。所有法治政府都是法律统治和人的统治的结合。”[14]因此，不论有无法律规则明确规定，只要执法者在认定事实、适用法律和作出决定的过程中拥有判断和选择的可能性，就存在着自由裁量权。
