首先，充分认清现实的需要和中国特殊的国情。这是研究任何一个法律问题所必须认真对待的问题。现有的“诉讼主体模式”理论脱离中国实际已无可争辩，即使在解决行政诉讼被告资格问题上也难以圆满，更不用说推进行政组织体系科学化，促进政府转变职能。一个典型的例子就是“开发区管理委员会”的法律地位问题。因经济发展需要所设立的经济开发区已成为任何人都无法改变的客观事实，尽管开发区管委会的合法性受到许多批评，但它们岿然不动。这说明它有存在的合理性。在经济开发区内，管理会俨然是一个“二政府”。但是依现在的“诉讼主体模式”理论，它们是没有行政主体资格的，是本级政府的派出机构，除非获得了法律、法规的授权。因此，如果管委会或者管委会下设机构（如规划建设局、国土资源局等）因行使职权引起行政诉讼，就将本级人民政府列为被告。这种行为与被告资格严重脱节的做法不利于行政诉讼的审理。而依新的行政主体理论，我们不需要否定管委会的合法性，直接赋予其行政诉讼资格，而将最终的法律责任归咎于设置该管委会的人民政府。这样的定位可以从容地理顺其中的错综复杂的关系。
其次，适时通过修改宪法，将20多年来的有关中央与地方分权的成果写入宪法，进一步突出现行宪法中有关的分权思想。虽然我们不是三权分立的宪政体制，但是分权思想在现行宪法中依然清晰可见。[32]就这一点而言，我们的宪法并不拒绝大陆法系国家的行政主体理论。如果修改宪法的途径比较困难，那么不妨退而就其次，通过“发展法律的解释和应用技术”，从现有的宪法规范中演绎出满足接受大陆法系行政主体理论的宪法基础。我们知道“宪法并不是静止的概念，其乃孕育在一个持续更新的国家成长过程之中，因此，在依据抽象宪法条文对于现存状态而为法的抉择时，当不能排除因时代演进与变迁所发生的适用问题。”[33]当我们的宪法遇到这样的问题时，就有必要通过宪法解释去缓和与实际之间发生的紧张关系。这也是当今许多法治国家所采用的基本方法。但是，如果使用此种方法，不足之处是我国尚未有比较发达的宪法解释机制。好在现行宪法中已有宪法解释的机制，如果我们能在适当的时机启动宪法解释程序，也不是不能解决的问题。
再次，尽快起动行政组织法的立法程序。以立法来修正或者否定一个过时的法学理论，也不失为是一种良策。所以，将大陆法系国家的行政主体理论通过行政组织法这一管道进入中国行政法治实践，也可以实现新、旧行政主体的平稳过度。当然，这需要行政法学界拿出高水准的研究成果，以期说服立法决策者，方能见其成效。
【作者简介】
章剑生（1964—），男，浙江海宁人，浙江大学光华法学院教授、博士生导师，法学博士。
【注释】 在《
最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（1999）中，
行政诉讼法可以成为行政诉讼中被告的“法律、法规授权”的组织已经扩大到“法律、法规和规章授权”的组织。最高人民法院给出的学理解释是：“规章授权在行政立法中比较常见，
行政复议法亦将规章作为行政执法和行政复议的依据之一，结合行政审判工作的客观实际，对规章授权的适格被告予以明确是必要的。”参见最高人民法院行政庭编的《关于
执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释释义》，中国城市出版社2000年版，第38页。
有学者认为：“相比较行政机关概念来说，行政主体概念与公共行政发展的现实更加吻合，尽管这种适应性或许并不是学者一种自觉的‘集体行动’的结果。但‘行政主体’概念的提出就隐含了一种新观念的诞生，隐含了对复杂世界科学把握能力的提升，可见，对真实行政法世界相对合理的解释是行政主体理论的又一重要学术贡献。”杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版，第182页。我基本同意这样的认识。
参见薛刚凌：《我国行政主体理论之检讨》，《政法论坛》1998年第6期。
参见张树义：《行政主体研究》，《中国法学》2000年第2期。
参见杨解君：《行政主体及其类型的理论界定与探索》，《法学评论》1999年第5期。杨海坤：《在探索中前进还是后退——与杨解君教授商榷》，《法学评论》1999年第5期。李昕：《中外行政主体理论之比较分析》，《行政法学研究》1999年第1期。沈岿：《重构行政主体范式的尝试》，《法律科学》2000年第6期。薛刚凌：《行政主体之再思考》，《中国法学》2001年第2期。李昕：《现代行政主体多元化的理论分析》，载《行政法论丛》（第6卷），法律出版社2003年版，第179页。沈岿：《公共行政组织建构的合法化进路》，《法学研究》2005年第4期。
张树义：《行政主体研究》，《中国法学》2000年第2期。
南博方：《日本行政法》，杨建顺、周作彩译，中国人民大学出版社1988年版。
薛刚凌：《我国行政主体理论之检讨》，《政法论坛》1998年第6期。
中国行政法上提出行政主体之名称，最早出现于张焕光、胡建淼著的《行政法学原理》（劳动人事出版社1989年7月版）和张树义、方彦主编的《中国行政法学》（中国政法大学出版社1989年8月版）也使用了行政主体之名称。但与此两书同时出版的，由罗豪才教授主编的法学统编教材《行政法学》（中国政法大学出版社1989年7月版）中，却没有使用“行政主体”之名称。可见当时的“行政主体”之说并未成为中国行政法学的主流观点。
沈岿：《重构行政主体范式的尝试》，《法律科学》2000年第6期。
有学者将当下中国行政法学界关于重构行政主体的理论归纳为“引入西方行政主体说”、“扩大内涵外延说”和“渐进方式重构说”。参见杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版，第1186-191页。
许章润：《说法 活法 立法》，清华大学出版社2004年版，第16页。
苏力：《变法、法治及本土资源》，《中外法学》1995年第5期。
张树义：《行政主体研究》，《中国法学》2000年第2期。
《
中华人民共和国宪法》第
105条规定：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。”
如《
中华人民共和国消费者权益保护法》第
31条规定：“消费者协会和其他消费者组织是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会团体。”《
中华人民共和国邮政法实施细则》第
3条规定：“市、县邮电局（含邮政局，下同）是全民所有制的经营邮政业务的公用企业（以下简称邮政企业），经邮电管理局授权，管理该地区的邮政工作。”《
中华人民共和国铁路法》第
3条第2款规定：“国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。”
《国务院关城实行分税制财政体制的规定》（1993年12月15日国务院发布）
如乡镇长的直选、政府信息公开、行政三分制、地方铁道的兴建等。
这里所谓的“传统的行政分权”是指共青团、妇联和工会等组织以及城市公交企业、煤气公司和自来水公司等公营企业，它们实际上也履行着若干行政职能。
K·茨威格特等：《比较法总论》，潘汉典等译，贵州人民出版社1992年版，第28页。
引自朱芒：《功能视角中的行政法》自序，北京大学出版社2004年版。
薛刚凌：《我国行政主体理论之检讨》，《政法论坛》1998年第6期。
王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第39页。
薛刚凌：《我国行政主体理论之检讨》，《政法论坛》1998年第6期。
《
中华人民共和国国家赔偿法》第
29条规定：“赔偿费用，列入各级财政预算，具体办法由国务院规定。”
李昕：《中外行政主体理论之比较分析》，《行政法学研究》1999年第1期。
应松年、薛刚凌：《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第125页。
胡鞍钢为王绍光所著的《分权的底线》一书所作的序，中国计划出版社1997年版，第7页。
参见《
事业单位登记管理暂行条例》（1998年10月25日中华人民共和国国务院令第252号发布）。
季卫东：《宪政新论——全球化时代的法与社会变迁》，北京大学出版社2005年版，第50页。
沈岿：《公共行政组织建构的合法化进路》，《法学研究》2005年第4期。
这方面的内容可以参阅《
中华人民共和国宪法》第
3条第4款、第
62条、第
65条第4款、第
67条、第
89条和第
107条等。
翁岳生：《
宪法解释与人民自由权利之保障》，载李建良、简资修主编：《
宪法解释之理论与实务》（第二辑），台湾“中央”研究院中山人文社会科学研究所2000年印行，第4页。
