香港反腐的动力学原理：政治法的理智与民主的本源性认知

　　在1970年代廉政公署建立之前，香港可以说是一个法治社会（英国普通法传统），但不能说是一个民主社会（殖民地的非主权特征），也不能说是一个廉洁社会。由于缺乏普遍的民主选举制度和有效的议会监督，仅仅依赖英国式的普通法治，无法建立有效的反腐败防控体系。在1960年代末70年代初，香港最腐败的领域是警察领域，黑白勾结、警匪一家的现象非常猖獗。一名叫韩德的警官因贪污罪被捕后声称其19年从警生涯中共贪污500多万港币，并供认业内黑幕：“贪污在香港警察队伍中是一种生活方式，就像晚上睡觉、白天刷牙一样自然。”直接导致香港廉政公署成立的还是著名的“葛柏案”。这同样是一起警员贪污案，嫌疑人葛柏擅自离港躲避调查，引起民众极大愤慨。港督麦理浩基于社会压力，经研究决定成立专门的反腐机构——廉政公署，并以此作为制度依托最终高效率地处理了葛柏案。该案的成功处理也鼓励了香港官方与普通市民对廉政公署的信息，廉政公署通过自身的努力作为成为全球性的反腐标本。

　　香港廉政公署的经验到底是什么呢？我认为主要是其制度建构所基于的政治法的理智和对民主的本源性认知，这主要体现在其机构的独立性与举报式民主机制上。

　　我们且先来看香港廉政公署的基本组织架构和运作机理。该公署由3个工作处和一个行政总部组成。行政总部负责处理日常性的行政事务，3个工作处为执行处、防止贪污处和社区关系处，分别承担调查、防范和宣传教育之责。廉政公署直接对行政长官负责，不属于香港公务员序列，不受公务员法规制约。该公署的设置体现了政治法的理智。在廉政公署成立之前，香港已经存在调查与惩治腐败的相应机构与法规，但效果很差，原因何在？一方面固然是由于香港民主制度缺乏，民众选举和参与的权利得不到保障；另一方面也因为单纯依赖常态化的普通法治无法有效遏制腐败。单纯的普通法治缺乏权威性和特殊的调查权力，并由于程序正义理念与制度的妨碍，其反腐败效果自然难以得到保障。而反腐败本身就不仅仅是一种个案化的法治问题，而是涉及政治体生死存亡的政治问题。我们固然无法脱离常态法治另搞一套，但通过特殊的制度建构加强常态法治的薄弱环节，并做到与常态法治的规范性衔接，显然也是政治建构理性的当然内容。廉政公署正是在这样的空间里寻求突破的。香港由总督到特首，一直坚持行政主导的体制，类似于某种“总统制”。在这种情况下，行政长官就不仅是行政部门的首脑，也是国家的代表，具有“主权者代表”的身份。由其直接指挥廉政公署，就可使廉政公署具有最大的正当性与权威性。政治法的理智告诉我们，以常态政治状态为预设的常态法治具有重要的缺陷，特别是缺乏政治判断力和行动力，因而需要某些特殊的制度装置补强其功能缺陷。香港廉政公署的特别调查权就是对常态司法权的补强。从反腐动力学的角度来看，机构独立性提供了自上而下的具有政治和法治双重性质的动力。