行政决策正当性要素的个案解读
——以北京市机动车“尾号限行”政策为个案的分析
王锡锌
【摘要】 当代行政决策过程涉及多元利益权衡，影响到公众利益甚至公共利益，本质上是一种政治过程。传统行政法分析框架对行政决策行为合法性的分析技术，主要限于形式合法性分析，这已远远不能解释和评价行政决策过程和结果的正当性。对行政决策的合法性分析，需要引入一种“实质合法性”分析框架，其核心是将形式合法化、理性合法化、民主合法化机制结合起来，以分析行政决策的正当性。合法性、民主性、理性构成行政决策正当化的核心要素。
【关键词】行政决策；合法性；公众参与
【全文】
一、问题和分析框架界定
在传统上，行政法对行政行为的要求主要围绕合法性问题而展开。但是对于行政决策行为（policy-making）而言，由于政策制定过程中广泛的自由裁量、利益分配、公共性等因素的存在，仅仅要求形式合法性已经无法满足政策制定的需要。行政决策是公共决策的重要表现形式，其特征在于日常性以及对公众利益影响的广泛性。从内容上看，行政决策具有技术和专业性特征，因而其科学化需求更加强烈。“行政决策科学化”实际上指向一种决策的技术理性诉求。然而仅仅具备“理性”的行政决策是否就是最完善的决策了呢？如果是这样的话，只要培养更多的专家不就可以了吗？事实上，行政决策过程并不仅是一个理性方案设计和选择过程，同时也是公权力行使的过程和不同偏好和利益进行表达和博弈的过程。从现代民主与法治要求看，这一复合性的过程需要具备形式合法性、理性和民主性。这正是本文所要提出并试图加以分析的“行政决策正当性要素”问题。
本文所指行政决策正当性，包括形式合法性要素，也包括行政过程和结果的理性化(rationality)和可接受性(acceptability)要素。行政决策的形式合法性是指从政策制定的权力要素看，行政决策制定是典型的行政权行使过程（结果）。从法律角度看，传统上对行政权的行使，行政法关注的是合法律性问题(legality)，其核心分析技术和框架是行政——法律的一致性。这可称为一种通过“合法律性”而证成正当性的模式，笔者称为单一形式正当化模式，这是行政过程“依法决策”的最基本要求。[1]决策的“可接受性”，主要是指行政决策过程为结果所提供的公共性和被认同程度。行政决策过程往往是各种不同利益诉求被权衡的过程，本质上是一个政治过程。[2]在此意义上，决策的正当性问题并不能通过其与法律的“一致性”而证成，行政决策过程和结果的正当化，需要一个“民主分论坛”，[3]以及在此论坛上进行的公众参与而获得民主意义上的合法化，这是行政过程“民主决策”的时代要求。所谓理性化，是指由于行政决策是一个为了特定目标的实现而选择有效方案和手段的“管理过程”，因此，知识、技术理性，以及决策性事实对于政策的正当化（可接受性）也具重要意义。通过技术理性的引入，为行政目标的实现选择最有效的、科学化的手段，可使行政决策在理性化基础上获得正当化，这正是行政过程“科学决策”的基本要求。因此，本文所采用的行政决策正当性分析框架，是由形式合法、技术理性、民主参与这三个层面构成的一种“复合式的行政合法化”框架。[4]
