行政决策活动构成当代政府管理中最为重要的一环，然而行政法学对行政决策活动进行分析的主要框架和技术，主要还停留于形式合法性，即主要从主体、权限、内容、程序这几个方面来分析和评价行政决策的合法性。但是，如果我们面向真实的行政决策过程，将会发现：在一个目标导向的行政决策过程中，形式合法性仅仅只是对行政权活动的“最低限度的要求”。[5]在满足这一要求之后，还必须追问：行政决策是否科学、合理？行政决策是否公平考虑了多元利益的诉求？行政活动中数量众多的决策问题，其实不局限于决策的形式合法性问题，而涉及到决策的科学性和民主性问题。因此，一种“复合式的行政合法性”分析框架具有更有效的对行政决策正当性进行分析和评价的能力。
观察行政决策活动的过程，很容易发现有三个角色在其中起着基本的作用：作为管理者的政府（行政机关）、作为利益相关者的大众和作为政府与大众之中介的专家，它们之间的交涉互动构成了一个行政决策的主要过程。如何在“公众参与、专家论证、政府决策”的体制结构中使三个角色充分发挥作用并相会制约，正是行政决策获得正当性的核心问题。
综上，行政决策正当化的要素可以被归纳为形式合法性要素、民主性要素以及理性要素；在实现路径上，要求依法决策、民主决策、科学决策。[6]本文尝试运用这一复合正当化框架，对北京机动车限行的政策个案进行分析，并尝试解决这一公共政策的正当性疑难。这一分析是行政法“复合正当化框架”的个案运用，因此是解释性的，但对中国行政决策正当化的问题，也具有规范性和建设性意义。
二、北京机动车限行政策：个案基本情况
为保证2008年北京奥运会、残奥会期间交通正常运行和空气质量良好，履行申办奥运会时的承诺，北京市政府制定了机动车“单双号限行”政策。该政策的实施带来比较好的绩效，获得了公众肯定。2008年9月27日，北京市人民政府发布《关于交通管理措施的通告》，通告决定：2008年10月11日至2009年4月10日，本市机动车试行按车牌尾号每周停驶一天（法定节假日和公休日除外），限行范围为五环路以内道路（含五环路），限行时间为6时至21时，即“1/5限行方案”。
针对这一机动车限行政策，政府、公众、舆论、学者从不同角度提出了关注与意见。9月28日，《新京报》随机调查显示，40个被调查人员中，有19个人表示赞同这个方案，占47. 5%； 16个人反对，占40%；另有5个人持无所谓的态度，占12.5%。可见，对于奥运后的新措施，支持比例已有明显下降，但仍然高于反对比例，这表明，限行政策的制定，具有一定的民意基础。
