或许，正是由于政策制定过程缺乏民主性和充分的公众参与，政府显得有点“底气不足”，没有勇气提出限制强度更高（因而可能更有效）的方案。由于没有认识到改善交通（政策目标）的实现方案也包括政府公共管理和服务的完善，与限行这一方案相配套的交通规划与建设措施并没有一并提出，并向专家与公众进行说明，导致公众对方案的科学性、技术必要性存在很大疑问。例如，公众想知道：为何政府选择通过加重公众负担的途径而解决问题？方案对解决问题的有效性程度如何？怎么评估方案的有效性？等等。这些专业性、科学性的方案选择问题，都需要借助独立高效的专家知识而得到解释和回答，否则，为了解决问题而选择的方案，仅从技术理性角度就很难得到有效的说明，这将影响公众的接受和认同程度，也将影响到他们对政策的支持和配合。[13]
六、政策个案分析的简要结论
就目前的新限行措施来看，政府的心态一直是试验性的，是可协商的。通过简要的民意调查，政府将积累已久的北京交通问题正式设定为一个亟待解决的公共问题，否则任由车辆（特别是私家车）快速增长而无任何管制措施，将带来“公地悲剧”(the tragedy of commons)。[14]政府在将交通作为一个“政策问题”界定之后，以来自特殊状态下奥运管制经验的弱化方案，进行日常时期的政策试验，应该说从政策制定的问题意识、回应性、试验性安排以及可协商的民主空间来看，是值得肯定的。
但是，良好的初衷与积极作为并不能弥补政策制定过程中民主性与科学性资源的匮乏。本文的分析表明，在这一个案中，政策的形式合法性得到基本的满足，但政策制定的民主性和科学性仍存有很大不足。从民主性层面看，这一政策所涉利益重大广泛，但公众参与不够充分，参与的途径和参与有效性严重不足，民主性的缺乏也导致政策方案的妥协性。从决策科学性方面看，在方案选择和论证过程中本来应当发挥重大作用的专家理性并没有得到很好的重视。这导致了专家和公众对决策科学性的疑问，不仅可能造成政策所选择的手段与目标之间的隔阂，而且也将使政策有效执行面临挑战。
对行政决策从形式合法性、民主正当性、技术理性三维角度进行分析的框架，突破了传统上单一的形式合法性分析框架。这正是本文进行政策个案分析的目的。笔者认为，行政法需要拓宽视野，面向真实的行政过程，实现从单一的形式合法化框架向复合的正当性框架过渡，在行政决策完整的正当性要素结构（形式合法、理性与民主性）中展开政策的合法性分析。分析行政决策的实质合法性（正当性），已是当代中国依法行政、法治政府建设中的一个重大的理论和实践问题。如何将依法决策、科学决策、民主决策的要求整合到行政决策过程中，为公共政策提供正当化资源，是面临的重大挑战。
