一、引言

　　在英语词典中，有条短语叫Catch-22，译成汉语即“第二十二条军规”，原是美国作家约瑟夫·海勒的一部长篇小说的名字。故事的梗概是这样的：二战末期，美军的一个飞行大队驻扎在地中海的一个小岛上，按司令部的规定，飞满25次的飞行员可以申请回国，但必须得到长官批准，飞行大队的指挥官凯斯卡上校是个官迷，他为了当上将军，无休止地增加飞行任务，一次又一次地超过规定的次数。飞行员们都得了恐惧症，变得疯疯癫癫。尤其是投弹手尤塞恩上尉，更是惶惶不可终日。在求生欲望的支配下，他装病躲进医院，找到一个军医帮忙，想让他证明自己疯了。因为军规第二十二条规定：疯子可以免于飞行。军医告诉他，虽然按照所谓的“第22条军规”，疯子可以免于飞行，但同时又规定必须由本人提出申请，而如果本人一旦提出申请，便证明你并未变疯，因为“对自身安全表示关注，乃是头脑理性活动的结果”。这样，这条表面讲究人道的军规就成了耍弄人的圈套。小说发表以后，引起了社会的强烈反响，第二十二条军规成了使用频率较高的词语被收入英语词典，专指那些自相矛盾、让人两难的规定与做法。

　　二、问题的提出

　　问题一 在《政协章程》赋予地方政协常委会的职权中，有项职权似乎从来没有行使过，那就是第四十七条第四项之规定：地方委员会全体会议闭会期间，审议通过提交同级人民代表大会及其常务委员会的重要建议案。这项职权没有行使，并非地方无案可提，也不是地方政协常委会怠权不提，而是因为一个难以逾越的法律障碍所致：根据地方组织法的规定，凡列入地方人大及其常委会会议审议的议案，都应由法定的提案主体提出，而同级政协常委会，不是法定的提案主体，即使地方政协常委会依照政协章程的规定，向本级人大及其常委会提出了属于本级人大及其常委会职权范围内的重要建议案，根据法无明确规定即禁止的权力运行规则，议案审查机构完全可以提案主体不合法为由拒绝列入会议议程。以庄重的政协常委会会议形式提出的建议案，一旦被打入冷宫，由此而产生的负面效应，恐怕不是政协所能承担的。

　　问题二 《政协章程》在总纲中明确规定：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会，依法维护其参加单位和个人按照本章程行使职责的权利。”可是，在国家颁布的法律中，没有哪一部法律甚至哪一个法条对政协委员行使职责的权利及其保障作出过具体的规定，孟浩事件入选广东十大法律事件[1]并不在于其新闻价值，而在于其制度层面上的标本意义，从依法行政的角度上说，教育局接待人员的行为并无大错，政协委员调查权利的保护，其前提条件是“依法”，在国家现行法律中无法可依的情况下，适用国务院颁布的行政法规《信访工作条例》并无不妥，根据《信访工作条例》第十条规定：“设区的市级、县级人民政府及其工作部门，乡、镇人民政府应当建立行政机关负责人信访接待日制度，由行政机关负责人协调处理信访事项。信访人可以在公布的接待日和接待地点向有关行政机关负责人当面反映信访事项。”第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”孟浩一不是在规定的接待日去见领导，二又不想在规定的接待场所提出自己的信访事项，而是当自己面见领导的要求被拒绝后，采取“闯宫”的方式去找领导，接待人员以“要打110报警的”的方式进行制止，这在信访案件的处理中，是很自然的事，尽管省政协在对教育局要求成立联合调查组的复函中，明确表示孟浩的行为是按政协章程行使职责的行为，不应当作普通信访对待。但孟浩的行为究竟适用什么法律规定？不但省政协张口嗫嚅，法律界人士也会一筹莫展，因为在法律缺失的情况下，所谓“依法维护”，只不过是变形了的“第二十二条军规”。