十九世纪后半叶以后，资本主义世界的社会经济状况有了很大的发展，社会生活不再是分散的和孤立的，那种“鸡犬相闻，老死不相往来”的生活方式悄然解体，人与人之间的依赖性愈来愈强，市场机制不能解决的各种问题开始涌现。面对这种情况，自由资本主义时期“管得越少越好”的行政理念受到了现实的严峻挑战，政府必须越来越多地介入人们生活的各个方面。公共服务由此得以快速发展：公共行政已经不能再局限于秩序的维护领域，而必须将比以前更多的精力与关注投入到公共服务的提供方面，在维护社会基本秩序的同时，更要在人们通过市场与个人的力量尚不能维持正常的生存与发展时，为他们提供必要的照顾与服务。换句话说，公共服务的提供与秩序的维持一样，已经成了公共行政的最重要职能之一，他们共同构成了现代公共行政的主要内容。

　　西方公共行政变迁的历史表明，公共行政的发展与社会经济的发展是密不可分的，从专制国家时期的作为君主私人事务的公共行政，到自由资本主义时期国家的公共行政，再到公共服务与秩序维护并重的现代公共行政，公共行政都是作为社会生活整体的有机组成部分而存在的，有什么样的社会经济背景，就有什么样的公共行政形态。

　　与公共行政的变迁相伴而行的，是行政法的发展与演变。在专制国家时期，尽管针对公共行政的相应法律规范已然存在，但那种单纯的法律规范并不是现代意义上的行政法。[②]因为现代法律的发展，不仅要求有特定规范的存在，还要求有一套体现人们价值取向的理论体系作为支撑，而专制国家时期的行政法律规范并不具备这一特征。警察国家时期，民事法律及相关制度得到了极大发展，但规范国家权力行使的公法并未有蓬勃之发展。[2]君主作为根据必要性和公共利益条款可变更和废除实在法，甚至可以根据其“公权请求权（machtanspruch）”干预救济程序。作为君主的代表，行政机关（警察机关）在其职权范围内行使权力时同样没有任何限制。 [3]

　　自由资本主义时期，建立一个受法律严格约束的有限政府成了一种基本趋势，现代意义上的行政法开始产生。这一时期行政法的任务主要限于对政府秩序维护行为的规范，整个行政法体系围绕秩序行政而构建，关注的是法律对行政权力的控制。在德国，行政法的核心概念是“依法律行政”、“法律优先原则”、“法律保留原则”等，“目标在于在专制国家的基础上建立起保护公民权利的法律制度，并建设法治国家”。 [4]法国行政法同样围绕公共权力展开，“公共权力”是行政法的基本概念。[5]而出于对行政权力的防范和控制，以戴雪为代表的英国法学家甚至完全否定行政法，认为那是行政特权与专制的体现。[6]