（四）完善行政复议程序
1.增设回避制度。自行回避应当是行政机关公务员的一项义务，如复议人员有自行回避的情形而不回避的，应当承担相应的法律责任。申请回避应当是行政相对人的一项法定权利，只要行政相对人发动回避程序，有权决定回避申请的机关必须在法定期间内给予一个明确的决定，否则，行政相对人可以启动行政救济程序。
2.增设律师代理制度。
行政复议法应明确规定律师有权参加行政复议，并明确规定律师在行政复议中的权利、义务及律师介入行政复议的程序和方式。
3.增设告知制度。复议决定书上应告知复议请求人不服复议决定时，有在起诉期间向管辖法院提起行政诉讼的权利。
4.明确听证审理方式。(1)要开庭听取当事人陈述，由当事人进行辩论质证，除非案件特别简单，方可采取书面审理的方式。并且，采取行政复议案卷制度，凡未经审理计入案卷的证据、依据一律不能作为作出复议决定的根据。最低限度应做到只要当事人申请就应开庭听审。(2)除非涉及国家机密、商业秘密或当事人隐私，行政复议听审一律公开进行，公众可以旁听。此外，复议申请人也可以主动申请不公开听审，是否准许由复议委员会决定。
5.完善司法审查机制。行政复议的司法化，不仅仅是程序的司法化，而且也要实现复议决定的司法化。承认了行政复议机关的司法地位，其复议决定就可归类为司法性质的初次审查，相当于我国法院的一审判决，如果当事人对行政复议决定不服，应当向基层人民法院或中级人民法院上诉，由法院担当整个救济链条的最后一道防线。
（五）取消原裁决机关审理复议案件的制度和行政复议终局制度
1.根据
行政复议法的规定，原机关复议的制度主要集中在国务院各部门和省、自治区、直辖市人民政府作出的行政行为的案件上。建议修改为国务院各部门和省、自治区、直辖市人民政府作出的行政行为的案件，向国务院申请复议。
2.我国行政复议法规定行政机关的最终裁决制度主要涉及国务院对复议案件的最终裁决权和省、自治区、直辖市人民政府对自然资源的所有权和使用权的复议最终裁决权问题。建议修改为对国务院作出的复议裁决不服和对省、自治区、直辖市人民政府就自然资源的所有权、使用权作出的复议决定不服，可以向人民法院提起行政诉讼。
3.修改税收征管法、外国公民入境管理法、中国公民出境管理法等法律。取消第56条纳税人、扣缴义务人、纳税担保人只有缴纳相关款项后，才能申请行政复议的规定；取消公安机关就中国公民出境及外国公民入境的复议裁决是终局裁决的规定。［12］
【作者简介】
沈开举，男，河南固始人，郑州大学法学院副院长，教授，法学博士，博士生导师，中国法学会行政法学研究会副会长，研究方向：行政法学；郑磊，郑州大学法学院宪法学与行政法学专业2008级硕士研究生。
【注释】笔者曾做过一个统计，2001-2005年间，我国行政复议案件数量分别是83,487件、76,456件、75,918件、81,833件和90,624件。近三年虽然有所增长，但基本上维持在年均8-10万件左右，相比上千万的信访案件可谓小巫见大巫。
从《
行政复议法》第
1条“维护和监督行政机关依法行使职权……”的立法目的来看，应属采准司法行为中的“偏行政”观点；2007年国务院《
行政复议法实施条例》有了可喜变化，该条例第
1条规定：“为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用”，一定程度上确立了救济功能的优先位阶。可参见杨小军：《我国行政复议制度研究》，北京：法律出版社2002年版，第1页。
参见时任国务院法制办公室主任杨景宇：《关于<
中华人民共和国行政复议法(草案)>的说明——1998年10月27日在第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上》。
参见《
中华人民共和国行政复议法实施条例》第
1条，以及国务院法制办负责人就《
中华人民共和国行政复议法实施条例》答记者问。
例如当前国际金融危机背景下，国务院和地方各级人民采取了一系列应对危机的政策措施，从某种意义上讲，大都属于“非常时期”的“非常举措”，在实施中不同程度上对现有行政程序作出调整，这些都很可能以行政争议的形式表现出来。对此，如果简单地把这类行政争议混同于一般纠纷，那么，就可能影响到国家应对金融危机的相关政策措施的落实。参见国务院法制办公室副主任郜风涛：《紧紧围绕党和国家工作大局积极主动做好金融危机下的行政复议应诉工作——在应对金融危机行政复议与行政诉讼工作座谈会上的讲话》(2009年5月日)。
本部分主要参考哈尔滨市人民政府法制办公室行政复议处佟宇：《对行政复议委员会组织形式的探索与实践》，国务院法制办公室官方网站（最后访问时间：2009年7月22日）。
参见李立：《国务院法制办创新行政复议体制 权威详解》，《法制日报》2008年月日；李立：《
行政复议法十年酝酿适时修改》，《法制日报》2009年4月5日。
以我国台湾地区为例，虽然诉愿决定是以市县政府的名义作出的，但是事实上，诉愿委员会的决定，市县长是从来不否认的。参见刘莘:《让行政复议真正成为有效的纠纷解决机制》，《法制日报》2006年月7日，第3版。
参见彭书清：《关于建立统一行政复议机关的思考》，《行政法学研究》1997年第2期；李洪雷：《行政复议制度改革应处理好四组关系》，《法学研究》2004年第2期；李洪雷：《英国行政复议制度初论》，《环球法律评论》2004年春季号。
现代行政的技术性、民主性不断增强，吸收专家和利益组织的代表，更有利于保障纠纷解决的公正性和民主性。同时，也有利于节约行政资源。
我国虽然制定了《
行政复议法》，但复议机构并未取得独立地位，复议人员办案完全听命于行政首长。这种既当运动员又当裁判员的体制很难保障复议机关办案的公正性。因此，有必要依法确立行政复议机关的独立地位。
《
行政复议法》虽然规定申请人可以一并提出对行政规定（抽象行政行为）的审查申请，但未具体规定审查的程序和合法性标准，这对保障《
行政复议法》的贯彻实施、监督行政机关的抽象行政行为和保护当事人权利是不利的。
