这场金融危机再度表明:金融、金融风险及其集中爆发而导致的金融危机已经没有国界的藩篱而充分全球化,但防控金融风险与危机的利器规制与监管却操持在“各自为政”的不同主权国家的手中,金融风险和危机防控的法律制度建设并没有与金融业及其风险和危机的发展变化保持同步。有鉴于此,国际社会当下所开展的一项重要工作就是改革和协调国际金融监管的规则和标准,主要包括以下方面:
(一)修改新巴塞尔协议以进行资本监管改革
规制资本(regulatory capital)[3]长期以来一直作为防范和抵御金融风险和危机的利器和主要依靠。有关规制资本的新巴塞尔协议是经过长期、反复修改后于2006年正式定稿的,相比老巴塞尔协议对风险更具敏感性,[4]这场金融危机的爆发不能归咎于新巴塞尔协议,但危机暴露出了新巴塞尔协议的弊端,为了防范和化解金融风险和危机,对其修改势在必行。从目前来看,对新巴塞尔协议的修改主要集中在提高资本基础(capital base)[5]的质量、一致性和透明度,扩大风险覆盖范围,引入杠杆率补充风险资本要求,提取超额资本以缓解助周期性和提高抗周期,应对系统性风险和关联性。
1.提高资本基础的质量、数量、一致性和透明度。这场金融危机暴露出新巴塞尔协议规定的规制资本存在严重的质量问题。英国的《特纳报告》(The Turner Review)[6]指出,金融危机表明,新巴塞尔协议规定的核心一级资本(股份资本和储备)以外的低质资本不能在持续基础上有效地吸收损失。例如,二级资本中的次级债(subordinated debt),[7]并不能持续、有效地吸收损失,失去了规制资本作为风险防护层的作用。因此,该报告提出对金融体系重要的金融机构的资本要求可以考虑删除有关二级资本作为规制资本的资格,用一级资本满足规制资本的要求,以更好地抗御资产风险。
2009年4月举行的G20伦敦峰会强调要提高规制资本的质量。同时,国际社会还认为,银行体系应具有更多的资本,规制资本要超过现有最低资本水平。银行在经济繁荣时期应持有更多的资本,不仅要针对金融机构的特有风险,而且也要纳入更广泛的宏观审慎风险。
巴塞尔委员会根据国际社会,特别是金融稳定理事会的意见,于2009年7月通过的《加强新巴塞尔协议框架》(Enhancements to the Basel II fram ework)和《修改新巴塞尔协议市场风险框架》(Rev isions to the Base l II market risk fram ework),加强了规制资本的监管框架,其中就有提高银行资本的质量的内容。2009年12月17日,巴塞尔委员会发布的《增强银行体系稳健性》(征求意见稿)(Consultative proposals to strengthen the resilience of the banking sector),在以上措施的基础上,借鉴这场金融危机的教训,提出了一系列提高监管资本基础质量、一致性和透明度的措施,尤其是加强一级资本的要素,使一级资本能够在持续经营条件下全部用来吸收损失,以此降低由银行体系导致的系统性风险。这些措施主要包括:首先,一级资本的主要形式必须是普通股和留存收益。为保证非股份公司制银行持有可比的、高质量一级资本,巴塞尔委员会专门建立了一套适用非股份公司制银行的原则。其次,二级资本工具也将统一,仅用于覆盖市场风险的所谓三级资本将被取消。最后,为强化市场约束,改进了资本工具的透明度标准,监管所有要素都必须披露,并且与会计报表相协调。