（二）是否有必要增设“农用地使用权”？
有学者建议，《土地管理法》修改时应增设“农用地使用权”这种土地权利类型，并明定“未设立承包经营权的农用地，确定给单位或个人使用的，设立农用地使用权。”这种观点的主要意图在于，对于未设立土地承包经营权的农用地，也可以设定一种用益物权，以稳定这种农用地的使用关系。但这种用益物权与土地承包经营权之间在权利设定、权利内容等各方面有何区别？除了标的物、法律适用上存在区别之外，对土地承包经营权与农用地使用权不作同一处理，有无正当性？
第一，“未设立承包经营权的农用地”的范围究竟有多大，是否需要创设一种物权类型？实践中，“未设立承包经营权的农用地”主要是指农村中属于国有的农用地、未实行土地承包经营制的地区的农用地以及实行土地承包经营制地区的机动地。就第1类农用地而言，《物权法》第134条规定：“国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定。”由此可见，此种农用地可以设定土地承包经营权，无需另行规定即可在现有制度框架内发展。就第2类农用地而言，实行什么经营制本是土地所有权人----农民集体自主决定的事项，但《物权法》第124条第1款规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”这样，家庭承包经营制就多少带有了点强制性的味道。未实行家庭承包经营制、未设立土地承包经营权的地区毕竟只是少数，而且各有其不同的原因，再就此规定一个“农用地使用权”来稳定一个当事人本不想稳定的土地利用关系，是否妥适，还值商榷。就第3类农用地而言，这类地主要是为了在“增人不增地、减人不减地”的政策之下，留作土地调整，以便于稳定土地承包经营权。这些农用地之上不宜设立另外一种用益物权，完全可以通过订立合同，依债权方式来解决土地利用关系。此外，《物权法》第124条第2款规定：“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。”由此可见，未设立土地承包经营权的农用地毕竟很少，就此类地的利用关系无需再规定一种新的物权类型。
