二、社会中介组织的性质及在食品安全监管体系中的作用
在食品安全监管体系中，社会中介组织主要包括消费者保护组织、食品行业协会、食品认证机构，不同于政府食品安全监管部门，具有自身的特殊性，在食品安全监管中起到重要作用。
社会中介组织具有多重的法律地位和属性。一方面，社会中介组织提供社会服务与服务对象之间是平等主体之间的关系，属于民事法律关系，如日本主妇联合会，该组织是对消费者问题感兴趣的各个地方团体或个人的联合会，没有总部和支部的上下级关系。开展的活动主要有：开设日用品试验室和投诉窗口，举办全国消费者讨论会，开办主妇大学，进行流动消费者教育，开展部门活动，每月按不同题目召开研究会，开展调查活动，发行《主妇联通讯》月刊，发行《消费者的智慧》小册子，提供调查结果报告书和音像以及其他有关消费者教育的信息，向国外来访者提供信息，参加全国消费者团体联合会举办的共同活动，设立“消费者活动基金”，参加全国和地方的审议会、委员会，通过NHK“你好广播中心消费者热线”节目向消费者提供信息，等等[i]。另一方面，某些社会中介组织实施特定监督，管理的职能与其监督、管理的对象之间以及社会中介组织与其内部成员之间，又具有一定的行政管理的性质，因而具有行政法律关系的属性。例如，德国工商会具有公法地位,按法律所有工商企业都必须加入,无论是法人还是自然人,只要它们以某种方式从事工商业,就有义务成为会员。它不按行业,而是按地区组织起来的。按德国法律规定,凡在政府主管部门注册的企业均属工商会的会员,没有入会自愿、退会自由之说。若工商会成员违反工商会的规定,则工商会可对其进行处罚。如果成员不按期交纳会费,工商会可强制从该成员的账户中划扣;若是违反其他规定,工商会可对其处以罚款,或在认证某种资格、标准时,将其排除在外{7}。因此社会中介组织适用的法律规则跨部门，既有私法，也有公法。在私法领域，社会中介组织和其他主体是平等的，没有强制性的公权力的存在（如独立的食品检验机构接受食品生产经营企业的委托对食品进行检验）。在公法领域，社会中介组织对监管对象有一定的支配性（依据法律、法规的授权或组织的章程）。
在发展较为成熟的市民社会中，社会中介与政府、企业差异明显，不同于政府，主要在于其独立性和自治性。社会中介组织不易受利益驱动和长官意志的支配，便于解决一些特定的问题。组织体制采取的是非等级的、分权的网络式，其活动的范围没有行政区域划分，活动对象和自身一般不具有严格的行政管辖性。社会中介组织的这种独立性，有利于使国家和社会之间形成良性互动，制约政府权力的滥用及市场机制的无序。其自治性在于，可以在法律法规以及章程范围内自立、自助和自主地存在和发展，在本组织、本行业内充分地发挥自我监督、自我管理的作用和功能。社会中介组织不同于企业，具有公益性。其活动宗旨是为社会提供公益性服务，不以营利为目的，主要体现的是所从事和服务的社会价值或社会效益。但是，这并不排除社会中介组织可以兼具有偿服务性，即在向社会提供公益服务的前提下，可以收取一定费用，依照法律、法规和价值规律得到合理的报酬，以体现服务的社会需求性并便于自我发展。社会中介组织可以在食品安全监管中发挥重要功能。首先，参与食品安全立法和政策制定。在国外，许多类型的社会中介组织都可以通过参与立法，影响政府有关政策、法律的制定和修改，维护自身的合法权益，并对本国法律体系的建立与完善起到了促进作用。正是由于社会中介组织的存在，社会和国家双方通过合作而获益。一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成的过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源（合法性）和控制权{8}。如美国消费者联盟设有三个倡议办公室，它代表消费者在立法、司法、制定规章方面提出意见[2]。美国的《行政程序法》、《信息自由法》、《阳光下的政府法》等法律充分保证了食品监管的程序公开和公众参与，在食品法律法规的制定方面，能够通过听证、通告——评论、协商等程序充分征求社会意见，如《美国法典》第7部分第608节规定农业部长进行决策时，必须召开听证会，听取农业协会的报告{9}。又如，欧盟的EESA（EuropeanFoodSafetyAuthority，欧洲食品安全局），其是一个完全独立的机构，这个机构拥有大量的科研人员，为政府提供科学方面的专业建议和技术支持{10}。其次，是通过自身的章程、规则开展监督活动或者依据法律、法规的授权、行政机关的委托进行具体的监督活动。如《欧洲有机法案》（EG—Oeko—Verordnung）附件III《有机农业生产最低检查要求和第8条监控操作程序范围内的预防措施》中的“一般规则”第5条规定：“负责检查的官方机构或质量检查认证机构对生产单元/加工单元或其他工场每年至少做一次全面督察”，第9条规定“如果负责检查的官方机构或质量检查认证机构有理由怀疑，某个企业故意把不符合本法案要求的产品以‘有机标志’投放市场，可对该企业发出指令要求标有‘有机标志’的产品暂时不准投放市场。”{11}有效参与执法活动，在美国的官方网站，除了提供政府监管机构的信息、食品科学知识之外，还有有关民间合作伙伴的信息。政府食品监管机构与民间组织密切合作，如与国家餐馆协会教育基金会、国际食物理事会合作举办国家食品安全教育月等。此外，在社会中介组织可以通过司法审查来实现食品安全监督，如，在法国，1934年4月27日法国行政法院受理了全国预防酒精中毒协会对某部长作出有利于自酿烧酒商的决定提起的诉讼{12}
