欧盟条约第174条第2款虽然首次规定了风险预防原则，但是在共同体作出行为的一个特殊领域中单独提及风险预防原则是远不足以支持其成为基本原则或者一般原则的。于是，欧洲初审法院为了适应风险社会的发展，在诸多的判决中“含蓄”地阐释了风险预防原则，尽管欧洲法院明确提及与使用该原则术语，但是欧洲初审法院的判例对该原则的产生起到了至关重要的作用。欧洲初审法院基于欧盟条约第6条的规定（该条规定对环境保护的考量必须融入到该条约第3条所列举的其他共同体政策的定义与施行当中去），于是风险预防原则在欧盟除针对环境问题之外，[16]还扩展到了食品安全[17]对消费者保护的政策与技术发展等领域。[18]
关于风险预防原则的含义，欧盟相关的法律中并未有明确界定[19]从学者的分析与判例大致可以认为该原则是指在缺乏充分科学确定性证明人类的行为会损害环境的情况下，要求采取预防措施[20]。之所以不作出定义，主要原因在于欧盟认为原则不像措施、标准那样需要一个精确的定义，重要的是适用风险预防原则的方法，针对科学上并没有完全证实的风险建立关于评估、评价、管理和交流信息的共识，避免以保护主义的形式无根据地援引风险预防原则。另外，西方学界对风险预防原则进行定义时，一般可以分为两大类：强风险预防原则与弱风险预防原则（the strong and the weak precautionary princi-ple)。 [21]前者指除非能够确定一项行动没有任何危害，否则不能进行；后者指缺乏充分的确定性不能作为采取措施预防可能带来危害的行为的理由。前者受到环境主义者推崇，强调举证责任转移给拟从事风险活动的一方。但是由于这种强风险预防原则严格禁止在没有证据能够证明其行为无害之前不能进行活动，因此实践中严格采纳的并不多。后者则结合考量成本收益、社会经济因素，寻找替代方法等，故而被较多地采纳。[22]
在欧盟内部，起初各国对风险预防原则的态度并不相同，荷兰、瑞典、瑞士等国大力支持风险预防原则，但是法国、英国仍然强调传统的防止原则（Prevention Principle)。[23]防止原则要求国家应尽早在环境损害发生之前，在其管辖或控制范围内采取措施以限制、制止或者控制可能引起环境损害的活动或行为，与风险预防原则相比，前者重在采取措施以制止或阻碍环境损害的发生，而后者则重在采取预防措施以避免环境恶化的可能性，针对的是严重或不可逆转的环境损害风险，最为重要的是针对科学上尚未得到最终明确证实但如等到科学证实时才采取防范措施则为时过晚的环境损害危险或风险[24]。当然，理论上的区分相当明确，但是实践中两者经常会纠葛在一起。[25]不过，随着风险社会的不断发展，人们认为也许预防要比实际的防止更有利于保护环境、保障消费者权利，于是逐渐采纳了风险预防原则。“安全比道歉更好”( Better safe than sorry) 、“最重要的是，没有损害或者是不作为总比带来损害好”( First of all， do no harm， or， better do nothing than causeharm)，[26]这也正是欧盟行政法中产生风险预防原则并加以重点发展的原因了。实践中，法国成为欧盟国家中第一个将风险预防原则融入进国内法的国家，同时还建立了全国性的委员会负责实施该原则。[27]目前，其他成员国家也逐渐接受了该原则。[28]
三、风险预防原则的内涵
欧盟认为：“当有不确定的科学证据显示，有合理的理由相信或者对于环境和健康问题应当予以足够的关注，或者对于环境、动物或者植物健康存在潜在危险、而且这种危险可能与欧共体选择的高水平的保护水准不一致时”，欧盟可以使用风险预防原则来解决此类问题。根据联盟条约的规定，成员国在采取对内部市场准入的限制或禁止措施是无须提供确凿的科学证据。1996年以来，欧洲接连发生疯牛病、口蹄疫等一系列食品安全事件，由此引发了欧洲消费者恐慌和对食品安全的信赖危机。面对食品领域出现的潜在的科学研究与评估还不能完全解释的风险，欧盟决策者们决定援引风险预防原则进行风险规制。[29] 2002年2月2日，欧洲议会与理事会发布了EC/178/2002食品一般原则条例，至此，风险预防原则成为欧盟食品安全监管的正式法律依据和食品潜在风险规制的重要措施。从行政法学的视角来看，风险预防原则涉及到存在科学不确定性的环境之下，行政机关如何作出理性的行政裁量的问题。而从欧洲整合的视角来看，涉及到欧盟与成员国多种机构的协同运作。[30]在实践操作中，不同文化与环境的国家对相同的科学信息可采取不同的预防措施，而且如何确定科学不确定性的级别，不确定性向确定性转化的时间如何，怎样程度的严重或不可逆转的损害发生可能可以界定为风险，怎样界定严重的或不可逆转的损害等，均有所不同。在这种情形之下，风险预防原则的内涵变得越来越丰富。概括地讲，欧盟风险预防原则的主要内容包括以下几个方面：[31]
