（三）普遍管辖机制的局限性
在现行国际法体系中，尽管《联合国海洋法公约》明确了对海盗罪的普遍管辖权，但由于海洋法公约对海盗罪的范围了作了限制，因此，对海盗罪的管辖权在国际法上分为两套系统，第一套系统是海洋法公约中的海盗罪，它适用于普遍管辖权；第二套系统是海洋法公约以外的海盗罪，它由各国自行管辖。两套系统的存在为国际社会统一打击海盗带来了诸多不便，如何协调两套系统成为现行国际法的难题。《联合国海洋法公约》中的海盗罪尽管为各国打击海盗提供了初步的法律指引，但是由于其涵盖范围过于狭窄，尽管这种狭窄和保守能让它得到各国的认可和争议的减少，但却对处理更复杂的破坏航运安全的犯罪活动时显得力不从心，实际上自海洋法公约出台以来，全球海盗罪的数量年年递增，[8]虽然这不能将其归结为海洋法的制度性失败，但却能说明海洋法中打击海盗机制并不完美，为了打击海盗，国际社会有必要寻找其他的合作机制进行补充。
二、适用多边合作机制打击海盗的意义与局限性
（一）打击海盗的多边合作机制
由于《联合国海洋法公约》中对海盗罪的范围过于狭窄，新兴的海上恐怖主义犯罪等其他危害航运安全的犯罪活动没有得到海洋法公约的规制，在Achille Lauro案[9]后国际社会逐渐认识到这一问题的严重性，鉴于该案的恶劣影响，以维护国际航运安全为宗旨的国际海事组织（International Maritime Organization，IMO）于1988年通过了《制止危及海上航行安全非法行为公约》（Convention on the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Maritime Navigation，简称SUA公约），并于2005年对其进行了修订，随着该条约的通过，国际社会也开始了普遍管辖机制之外的多边合作机制的尝试。
SUA公约用“非法危及航行安全行为”（Unlawful Acts Against the Safety of Maritime Navigation）取代了原有“海盗罪”的概念的，大大拓展了危及海运安全活动犯罪的种类。对此，SUA公约2005年议定书第3条列举了10余种危及航行安全的行为，如：采用武力或武力威胁非法入侵或控制船舶的行为；对船上的船员采用暴力并导致危害航行安全的行为；袭击运送危险物品船舶的行为；破坏船舶设施的行为；散播危害船舶信息的行为；利用船舶运送危险武器的行为，等等。
SUA公约为打击危及、海上航行的安全的犯罪确定了或引渡或起诉原则，[10]但这并不意味着确立了普遍管辖权。首先，或引渡或起诉原则不能与普遍管辖权划等号。由于普遍管辖权是对管辖权的重大转变，因此，国际法的普遍管辖权只限于各国明示承认的严重犯罪，在“美国诉约瑟夫案”中，[11]美国第2巡回法院的判决表明，约瑟夫在飞机上装置炸弹的行为应该适用保护性管辖权而非普遍性管辖权，尽管蒙特利尔《制止危害民用航空安全非法行为的公约》也是采用或引渡或起诉的原则；其次，SUA公约将自己的管辖权限定在下列几类国家中，即犯罪分子的国籍国，船旗国，犯罪发生地国，犯罪分子无国籍时的居所地国，犯罪目标国和船东所在地国等，而且SUA公约特别说明本公约不影响现行国际法，这表明SUA公约并无建立普遍管辖权的“野心”；再次，SUA公约在起草中曾对公约管辖权的基础是采用保护性管辖权还是普遍管辖权发生争论，最后采用折中的方式，而并没有确立普遍管辖权；{9}最后，SUA公约只对签署国生效，而不能约束所有国家，公约的实际效果有待检验，而普遍管辖权能约束所有国家。
SUA公约还发展了对危害海运安全犯罪的登临权机制，在此之前，根据《联合国海洋法公约》和《公海公约》的规定，在常规状况下，一国军舰不得对另一国商船进行登临检查，除非被登临的商船有正当理由被怀疑从事以下行为：（1）海盗行为；（2）贩卖奴隶行为；（3）拒不展示国旗的行为；（4）无国籍；（5）进行非法广播的行为。而这些例外中不包括进行海上恐怖主义活动。这种状况随着SUA公约2005年议定书的通过得到了改变，其修订后的第8条为登临权提供了三种可能：第一，取得船旗国的临时性同意，这种同意是“逐案”（case by case）进行的；第二，双方签定其他条约，得到对方的授权；第三，登临国在向国际海事组织通报后4小时内没有得到船旗国的明确答复，从而推定得到船旗国的同意。但是登临权的行使必须遵守一定的程序：登临国在向国际海事组织通报时，应该尽可能包括船舶的名称、船舶的登记号、登记港、删白的始发地与终点和其他任何相关信息；登临国必须有正当理由怀疑被登临的船只正在从事本公约第3条范围内的行为，如果没有合理的正当理由而贸然登临需赔偿损失；登临国必须慎用武力，非到不得已不得采取暴力措施。
