一、中国非常法律的形成
中国非常法律的形成，在2003年SARS危机发生之前沿袭了常态法律的形成方式：全国人大及其常委会承担主要立法职责。战争、内乱等自古以来就是公认的紧急事件，因此最先被纳入法律调控。新中国成立后，非常法律最初是以“入宪”的形式得到体现：1954年宪法关于武装力量、全国人大及其常委会、国家主席和国务院职权的规定，就包含了战争的决断权力和治理机构；1982年宪法延续了这种规定。改革开放以后，自然灾害、传染病、核事故等传统的和新兴的紧急事件逐渐被纳入法律调控的范围，全国人大及其常委会制定和通过了《传染病防治法》、《防震减灾法》、《戒严法》、《国防法》、《安全生产法》等基础性的非常法律。2003年SARS病毒的袭击，从根本上暴露了我国应对紧急事件的规范和体制上的严重缺陷。危机过后，最高决策层决定全面建设国家应急体制。全国人大及其常委会继续以修改宪法、[14]颁行《突发事件应对法》和《国防动员法》等基本非常法律，以及修改《传染病防治法》和《防震减灾法》等方式推动中国非常法律的形成。但是与此同时，以国务院为首的各级政府也成为推动中国非常法律形成的另一主要力量。2003年10月14日，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”，将“应急体制”的建设任务赋予了政府。11月，国务院办公厅成立了以时任国务院秘书长华建敏为组长的应急预案工作小组，承担我国突发公共事件应急预案的编制工作，以及应急体制、机制和法制的建设工作，以这种“一案三制”的方式全面推进我国的国家应急体制建设。
政府对于中国非常法律形成的推动，主要表现在两个方面：建立应急预案体系和应急管理法律法规体系。作为一种规范形式，应急预案最初主要运用于安全生产领域。安全生产是事故灾难的多发领域，在20世纪90年代就出现了《国家核应急计划》（2004年更名为《国家核应急预案》）等规范治理模式。SARS危机过后，应急预案作为一种在安全生产领域较为成熟的规范方式，被推广用来治理所有的突发公共事件。2004年，国务院办公厅先后印发了《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》，对编制应急预案的指导思想、工作原则、内容要素、进度要求等做了规定。[15]各地区、各部门也按照国务院的统一部署开展工作。2006年和2007年，国务院先后发布《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》和《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》，要求所有街道、社区、乡镇、村庄和各类企事业单位都要编制应急预案。在国务院的大力推动下，应急预案的形成速度极为惊人：2004年，国务院组织制定了106件国家级应急预案；2005年各个单位又制定了971件国家部门预案、158件中央企业预案和23000件地方预案；[16]2006年底，应急预案总数达135万件；2010年，总数高达240多万件。覆盖全国的、“横向到边、纵向到底”的应急预案体系基本形成。在应急预案体系迅速形成的同时，国务院还构建了一个“应急管理法律法规体系”。这一构建任务由《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》（国发[2006]24号）提出，其构建方式是将表面上似乎不相干的法律法规--例如，《防震减灾法》、《军队参加抢险救灾条例》、《传染病防治法》、《价格法》等，根据其规范对象，分别纳入“自然灾害类”、“事故灾难类”、“公共卫生事件类”、“社会安全事件类”四个规范体系中。值得注意的是，在中国特色社会主义法律体系的“行政法”中，并不存在“应急管理法律法规体系”这一子部门。[17]
大量应急预案的出现，导致了一个重大难题：它应不应该属于中国非常法律的组成部分？除此之外，作为应对战争和其他紧急事件的国家机构，中央军委也制定了一些调整紧急事件的军事法规。但是，应急预案和军事法规均不属于中国法律体系的组成部分。对于中国非常法律而言，除了“应急管理法律法规”以外，应急预案和调整紧急事件的军事法规是否属于“非常法律”？非常法律的形式和组成不同于常态下的法律体系。由于很多紧急事件无法预测、无法准确把握，治理主体不得不享有广泛的裁量权，采取多种规范形式灵活应对。例如，2004年英国《国内突发事件法》赋予治理者选择制定各种法律、法规或规章的紧急权力；加拿大现行的《危机管理法》也有类似授权。在我国，正是政府及政府部门制定的应急预案建构了国家的应急体制，预案的地位甚至优先于法律，在实践中发挥着有力的规范作用，被视为建设“法治政府”的一个组成部分，[18]应当属于中国非常法律的组成部分。中央军委是应对战争等紧急事件的专门国家机构；其制定的相应军事法规，是战争等紧急事件不可或缺的规范部分，也应视为中国非常法律的形式渊源。并且，《立法法》第93条的规定也肯定了军事法规作为一种“法律”。如果缺乏应急预案和军事法规，中国非常法律将会非常的不完整。总之，中国采取了法律法规、应急预案和军事法规等多种规范形式调整各类紧急事件；中国的非常法律，也应由这类法律、行政法规、政府及政府制定的应急预案、军事法规所组成。[19]
以上这些非常法律的形式渊源，基本上是公法性质的规范性文件：规范公权力之间以及公权力与私权利之间关系的规范。这是因为非常状态是国家机构所决断的状态，公权力在非常状态下发挥着主要的作用。中国非常法律的形成和发展主要限于公法领域，尤其是宪法和行政法领域。相比之下，其他部门法领域尚未形成类似《突发事件应对法》、《防震减灾法》等专门性的非常法律。但是，紧急事件的影响是全面的，在非常状态下，刑事法律关系、民事法律关系、诉讼法律关系也会改变。在刑法、民法、诉讼法等部门法领域中，非常法律规范分散在常态的规范性法律文件中。例如，以《刑法》为例，分则第一章“危害国家安全罪”、第七章“危害国防利益罪”和第十章“军人违反职责罪”中的部分条款，以及第273条、第277条等就属于适用于“战时”等非常状态下的法律规范。在民事法律领域，紧急事件被视为“不可抗力”的情形之一，而纳入各个民事单行法中。1981年颁行的《经济合同法》首次引入了“不可抗力”的规范形式。之后，《民法通则》第107条和第153条，《合同法》第94条、第117条和第118条，《物权法》第44条、第130条和第154条，《侵权责任法》第29条、第31条和第70条等规定了涉及“不可抗力”、“自然灾害”、“战争”等紧急事件情形的规范。此外，还有些类似的民事规范分散在其他法律中，例如《邮政法》第48条、《农村土地承包法》第27条等。在诉讼法律领域中，《民事诉讼法》第136条和第137条关于诉讼中止和诉讼终结的规定、第十五章第三节关于宣告失踪和宣告死亡案件的规定、第232条和第233条关于执行中止和执行终结的规定都可以专门适用于非常状态，《刑事诉讼法》和《行政诉讼法》目前尚不存在类似规定。
