在中国非常法律的四个基本特征中，必要性和临时性是所有非常法律规范都必备的特征，适用于非常状态下的所有法律规范。授权性和预防性只适用于公法性质的非常法律。其中，“必要性”是非常法律存在的前提。而且不仅仅在中国，世界其他国家的非常法律也是以“必要性”作为其基本特征和存在根据。英美法系的戒严法和大陆法系国家的非常法律，都将“必要”视为非常法律的唯一法源。[40]“必要性”可以作为判断某一法律是否属于非常法律的标准。违背了“临时性”的非常法律，同样也不是真正的非常法律。世界上曾有一些国家借助非常法律长期处于紧急状态，这时的非常法律已沦为维护专制统治的工具。“必要性”和“临时性”构成了非常法律的根本特征，并对非常法律的后两种特征“授权性”和“预防性”形成了制约。“授权性”自古以来就是多数非常法律的基本特征，但是紧急权力不是随便授予的，只有在“必要”的背景下才能享有；紧急权力的行使也只是临时性的。“预防性”是现代社会非常法律的特征，但是这种摆脱了法律事实拘束的“预防性法律”，对于公民权利的保障构成了很大的挑战：紧急权力可能借口将要发生紧急事件而径行生效，直接影响了公民权利。在这一挑战面前，尤其需要贯彻“必要性”和“临时性”原则，以此来控制“预防性法律”。
三、中国非常法律的未来：基本问题及对策探讨
中国特色社会主义法律体系如今已经形成，但是中国非常法律并没有随之而完善，还存在着很多问题有待克服，因此还需要进一步发展，以更为充分地调控紧急事件。我国非常法律的首要问题是与中国特色社会主义法律体系的衔接，衔接是否成功，将直接关系着中国法治建设的成败--紧急事件可能会改变整个国家社会体制，因此必须受到法律的规范。另外，我国政府和武装力量承担了治理紧急事件的主要职责，而国家权力机构却处于边缘地位，这种非常法律制度影响了我国人民代表大会制的国家政体，因此也是需要解决的主要问题。最后，中国非常法律的未来发展还涉及其体系内部各个具体部分的完善问题。
1， 应急预案、军事法规与法律体系
非常法律的两个组成部分：政府及政府部门制定的应急预案和军事法规都不属于我国法律体系的组成部分。但《国防法》第13条和《立法法》第93条规定了中央军委制定军事法规的立法职权，特别是《立法法》第93条明确规定了军事法规的制定权限、程序和效力范围，这实际上承认了军事法规属于我国的“法律”。对于战争的治理，军事法规是不可或缺的。在应急状态下，由于军队越来越频繁地参加各类突发事件的治理，如果否认相关军事法规的“法律”性质，军队的行为将欠缺合法性。军事法事实上已形成了一个独立的法律部门，军事领域也是法律调整的基本领域之一。如果不将军事法纳入法律体系，我国的法律体系将出现一个很大的空白。[41]因此，军事法规应该被纳入法律体系之中，以解决军队应对紧急事件的合法性问题。
应急预案已被定位为“规范性文件”，理应享有规范性文件所具有的效力。但是，应急预案的规范内容涉及政府权力的变化、政府机构的重组、公民自由和财产权等权利的限制，直接触及“基本法律”应当规定的内容，其效力也成为很有争议的问题。《突发事件应对法》起草者之一汪永清认为：“预案具有同等法律文件的效力，比如，国务院的总体预案与行政法规有同等效力，国务院部门的应急预案与部门规章有同等效力，省级人民政府的应急预案与省级政府规章有同等效力。”[42]《突发事件应对法》起草小组的另一成员莫纪宏研究员则认为：应急预案的性质只是行政机关内部做好突发事件应急工作的实施计划，仅仅针对行政机关内部以及行政机关工作人员如何准确履行应急职责而言。[43]应急预案大量存在于美国、英国、日本、加拿大、德国等国家。本质上属于严格依据法律制定而成的内部规范性文件，是法律体系的“配套规定”。我国《突发事件应对法》的起草者也曾提出了类似的观点。[44]“配套规定”的定位，可以实现应急预案与法律体系的充分衔接：法律体系中的“应急法律法规”必须充分发展，直到每一个应急预案都有对应的法律规范渊源；应急预案可以从其对应的法律规范中获得法律适用效力，以解决应急预案的效力这一根本性难题。为了实现这一衔接，当政府和政府部门的应急预案制定出来以后，人大及其常委会需及时对其进行备案审查，以保持其与法律体系的一致性。
2.非常法律宏观体制问题：应急状态下的执行主导与人民代表大会制
以国务院为首的各级政府，和以中央军委为首的武装力量，在性质上均属于执行全国人大及其常委会各项决策的执行机构。但是，如上所述，政府在应急预案和应急法律的构建中起了主导作用，在应急状态下更是如此。武装力量在应急状态下的地位甚至更为独立，与人大常委会对于政府的“事后报告监督”相比，武装力量不受国家权力机构的监督，与其他国家机构的关系也处于空白状态。对于这种现象，可称之为“执行主导”。非常状态下的“执行主导”或“行政主导”是一种普遍的现象。人类历史上第一个非常法律制度--古罗马的独裁官（dictator）制度，就是典型的执行主导制度。[45]在当前世界，法国、美国、英国、加拿大、德国、日本、俄罗斯、菲律宾、南非、以色列等绝大多数国家均将行政机构或执行机构定为危机治理机构，总统、总理、州长、首相等行政官员承担治理职责。[46]罗斯托教授曾指出：宪政国家政府的复杂体制，本质上是针对常态的和平背景而设计、运行的；如果严重的国家危机产生了紧急状态，这一体制就无力胜任了；当紧急事件发生时，常态下的国家机构体制就会改变以克服危机，政府会拥有更加强大的权力。[47]民主代议机构的决策，需经过其成员共同商讨决定，在反应效率上天然存在不足；并且，民主代议机构无法亲自执行其决策，必须经过执行机构这一环节。司法机构应对突发事件的劣势甚至更为突出：它没有专门研究危机问题的机构，而且具有天然的被动性。[48]执行机构本身掌握着大量的人力、物力资源，其权力运作具有主动性，反应更为灵活，因此在非常状态下，执行机构基于自身的特性上升为主导机构。
不过，执行主导并不意味着其他国家机构在非常状态下无所作为，如果缺乏其他国家机构的监督，执行机构独大的特殊现象可能会延续至非常状态结束之后，以致彻底打破正常状态下的国家体制。执行机构紧急权力的行使，很容易侵害公民权利，这也需要其他国家机构的监督和权利救济。在非常状态下，民主代议机构主要承担着决断和审查的职责：对某一非常状态是否出现进行决断，判断行政机构对于非常状态的宣布是否必须，是否应当延续或撤销非常状态，审查特殊的紧急措施是否合理。非常状态下的司法机构仍然承担着审判职责，不因为非常状态的出现而瘫痪。一些国家的最高法院的审判权延伸到关于非常状态的决断问题。例如，在1866年著名的米利根案（Ex Parte Milligan）中，美国联邦最高法院法官戴维斯（Davis）就直接否认了印第安纳州实施戒严的必要性。[49]
非常法律是一柄双刃剑：如果其规定的紧急权力得以规训、利用得当，非常法律会保障国家经受紧急事件的冲击；如果紧急权力缺乏控制，法治国家可能会被颠覆，出现纳粹德国那样的极端事例。[50]在我国，人大及其常委会在突发事件应对工作中的职能应该更为明确、具体，其对于政府的备案监督、工作报告监督制度应得到更为明确具体的发展。除此之外，最为关键的是建立国家权力机构与武装力量在突发事件应对工作中的关系。如上所述，武装力量在应急状态下几乎处于一个独立的主导地位，这似乎形成了人民代表大会制的一个空白。中央军委作为一个国家机构，其涉及国家秘密的军事行为，不以报告工作的方式接受全国人大及其常委会的监督。[51]但是军队参加社会性突发事件的处置，对于不涉及国家秘密和军事秘密、直接影响社会秩序和公民权利的行为，可以考虑接受国家权力机构的监督。人民代表大会的监督是一种事后监督，并不阻碍突发事件应对工作的有效进行，相反还可以提高政府和武装力量紧急行为的合法性。实践表明，在非常状态下，立法机构经常倾向于支持政府的紧急措施。[52]
