3.中国非常法律的内部完善问题
结合上文对于中国非常法律现状的研究，该法律体系还存在三个主要缺陷；缺乏紧急状态下的基本法、缺乏充分的人权保障和社会动员法律、很多具体机制还不够完善。针对这三个主要缺陷，中国非常法律内部体制的主要完善路径应该有三个：（1）制定紧急状态下的基本法。这已是学术界的共识。随着《国防法》、《国防动员法》以及大量军事法规和规章的制定，我国的战争法律已经形成了基本的框架。《突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》等应急法律、法规、预案的大量出台，也奠定了应急法律的基本体系。相比之下，缺陷最大的就是紧急状态法律。目前属于紧急状态法的仅有《戒严法》。紧急状态事件的具体分类、决断主体和决断程序、专门的治理主体、治理措施、权利保障、法律责任等等，都需要更加完善的规范。2003年，全国人大常委会就在立法规划中提出要制定紧急状态法，2005年由于社会的迫切需求而改为突发事件应对法。如今，我国的应急法律已经逐渐完善，作为非常法律的三大组成部门之一，紧急状态法应该制定。
（2）完善保障公民权利和进行社会动员的非常法律。《国防法》、《戒严法》、《突发事件应对法》等非常法律的主体内容属于授权性规范，政府和政府部门制定的各类应急预案更是仅限于授权，关于公民服从义务的规范远远多于保障公民权利的规范。公民生命权、财产权、人身自由和其他自由权利、生产经营权、休息权、知情权等都应该得以更细致、更具体的切实保障。此外，对于战争类紧急事件，我国有《国防动员法》；对于戒严类紧急事件，《戒严法》规定了命令-服从式的动员方式，目前欠缺的是突发事件的社会动员法律。社会公众也是突发事件治理的主力军。社会动员不同于国防动员和戒严动员，它更多地依赖于突发事件信息的公开透明、公民应急意识和应急能力的提高、公民参与机制的畅通。突发事件社会动员体制的建立是一项巨大的工程，目前我国的相关规范都属于原则性规定，缺乏具体的运行机制规范，这些也应该在未来得以完善。
（3）完善非常法律的各项具体机制。紧急事件的治理是一项全局性的工作，除了涉及政府的应急处置和救援以外，还涉及预防和预警机制、财政经费、危机信息的管理、科学技术应对、教育培训、物资保障、巨灾保险、灾后重建、灾难赔偿、问责制、司法诉讼、国际合作等具体的机制问题，这些都需要具体的、可操作的明确规范。我国目前关于预防和预警机制、危机信息管理、物资保障、灾后重建、问责制等机制的建设已经初具雏形，而财政经费、科技应对机制、教育培训、巨灾保险、司法诉讼、国际合作等还限于原则性的规定，至于灾难赔偿问题更是聚讼纷纭，三鹿奶粉事件的赔偿问题、上海胶州路特大火灾事故的赔偿等事件引发的争议就是典型例子。[53]非常法律是常态法律之外的一类法律，规范的是另一种状态下的国家和社会体制，每一项具体的机制都是非常法律不可或缺的组成部分。如今中国特色社会主义法律体系已经形成，而中国非常法律的未来，依然有着巨大的发展空间！
【作者简介】
孟涛，单位为中国社会科学院法学研究所。
【注释】Giorgio Agamben, State of Exception, trans. Kevin Attell, Chicago: The University of Chicago Press,2005, p.24. necessitas（拉丁语）或necessity（英语）的原意是“必要”，我国刑法学界、民法学界将其译为“紧急避险”或“紧急避难”。
“紧急事件”是一个“弹性概念”，无法对其进行精确界定，只能从其相对于“平常事件”的不同点出发，做出对比性界定。参见Oren Gross and Fionnuala Ní Aoláin, Law in Times of Crisis: Emergency Powers in Theory and Practice, New York: Cambridge University Press, 2006, pp. 5-6.
详细研究，参见C. L. Rossiter, Constitutional Dictatorship: Crisis Government in the Modern Democracies, New Brunswick: Transaction Publishers, 2002.
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2004年，十届全国人大二次会议以
宪法修正案的形式，将《
宪法》第
26条、第
27条和第
29条的“戒严”改为“紧急状态”，为未来各种类型的紧急状态事件治理提供了
宪法依据。
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应急预案由政府应急预案和企事业单位等非政府机构的应急预案所组成，后者不具有法律效力。此外，由于战争等紧急事件的特殊性，一些军事法规不对外公开，这类秘密的规范性文件由于不具备“法律必须公开”的基本要求，只具有内部的规范效力，也不属于非常法律的组成部分。
多种非常状态并存的模式，在世界其他国家也很常见，例如荷兰、西班牙、葡萄牙、土耳其、多数拉美国家、1990年以后的东欧国家的
宪法，都规定了两种或两种以上的非常状态。参见Oren Gross and Fionnuala Ní Aoláin, Law in Times of Crisis: Emergency Powers in Theoryand Practice，pp.41-44.
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行政法也有“必要性原则”，这里需对非常法律的“必要性”与行政法“必要性”原则进行说明。“必要”：诞生于中世纪，教会法学家格拉提安和神学大师托马斯?阿奎那都将其视为某些特殊案件摆脱法律规范约束的正当性理由。在原初的意义上，“必要”是独立于法律的事物。此后，随着法律的发展，“必要”逐渐被纳入法律体系中，成为民法和
刑法中的“紧急避险”以及行政法中的“必要性”原则。因此，从历史的角度，行政法中的“必要性原则”源于非常法律的“必要”。两者的根本内容是一致的。由于非常状态的特殊性，“必要”在非常状态下的适用，要比在正常状态下更为苛刻。参见Giorgio Agamben, State of Emception,pp.24-30.
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