我国行政诉讼司法建议制度之研究
章志远
【摘要】通过对行政诉讼司法建议制度文本变迁的追溯和实践运作的考察，可以发现原本处于边缘化地位的司法建议制度已经上升为行政审判的中心制度。而促使司法建议地位提高的原因在于能动司法观念之兴起，司法建议能够满足行政纠纷解决之需要和回应行政审判尴尬之处境。立足于功能主义的立场，可以发现行政诉讼司法实践中存在着裁判引导型、裁判补充型、纠纷预防型和裁判执行型等四类司法建议。行政诉讼司法建议制度的运作成效并不完全以行政机关的回复率为衡量标准，司法建议能否有效说服行政机关才是问题之关键。为了确保行政诉讼司法建议制度的运作从随意走向规范，人民法院应当建立分类机制、激励机制和公开机制。
【关键词】行政诉讼；行政审判；行政机关；司法建议；能动司法
【全文】
作为一个略显边缘化的研究课题，长期以来，司法建议很少受到我国主流诉讼法学理论的关注，已有的零星研究成果也主要局限于法官群体对部分地区司法实务经验的总结。[1]然而，随着形势的变化和国家司法政策的变迁，特别是最高人民法院2007年3月发布《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》（以下简称《通知》）之后，司法建议在人民法院的各类审判活动中得到了越来越广泛的运用。[2]尤其是在当下的行政审判实践中，协调结案风的盛行冲击着行政诉讼理念和法院的公信力，传统的行政审判模式正经历着重大变迁。一些地方的法院出于拓展行政审判服务功能、构建司法与行政良性互动机制的需要，以能动司法观念的推行为契机，充分发挥司法建议灵活应变的作用，取得了积极成效。作为一种“有中国特色的制度”，[3]司法建议在我国局部地区行政审判活动中的成功实践不仅优化了行政审判的外部环境，而且还可能孕育一场行政诉讼观念的重大变革，理应引起行政法学界的高度关注。为此，本文将在系统梳理行政诉讼司法建议制度文本变迁及实践运作的基础上，分析司法建议制度在未来行政审判活动中的发展空间，探讨司法建议有效说服行政机关的机制设计，以期对规范行政诉讼司法建议制度的运作、推动一种新的开放合作型行政审判模式的形成有所助益。
一、行政诉讼司法建议地位之变迁
行政诉讼司法建议是指，人民法院对在行政审判活动中发现的、与案件有关但不宜由法院直接处理的问题，向有关国家行政机关提出建议要求其予以处理的活动。与旨在解决诉讼本体问题的行政审判权不同的是，行政诉讼司法建议所要解决的是诉讼外问题。就诉讼性质而言，行政诉讼因涉及官民矛盾的妥善处理而最直接地影响到社会的稳定与和谐，客观上更需要法院积极延伸审判服务功能；就受案数量而言，行政案件远少于刑事案件和民事案件，法院“案多人少”的窘境在行政审判中并不常见，从事行政审判的法官客观上具有更多的时间和精力作出司法建议。通过对行政诉讼司法建议制度文本变迁的追溯和实践运作的观察，不难发现原本处于边缘化地位的司法建议制度已经上升为行政审判的中心制度，成为与行政判决、裁定及决定并驾齐驱的第四类重要的行政诉讼法律文书。
（一）法律地位之变迁
行政诉讼司法建议最早出现在《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第65条第3款的规定中。《行政诉讼法》第65条第3款规定：“行政机关拒绝履行判决、裁定的，第一审人民法院可以采取……向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院……”鉴于该规定位于《行政诉讼法》第8章即“执行”这一章节，因而行政诉讼司法建议可以视为敦促行政机关履行生效裁判的一种执行措施。不过，上述规定本身却严格限制了司法建议在行政诉讼中的适用。之所以这样说，原因有四：（1）依据该规定，法院“可以”而非“应该”或“必须”提出司法建议，因而是否提出司法建议，取决于法院的裁量；（2）法院的司法建议是针对“上一级行政机关或者监察、人事机关”而非“拒绝履行生效裁判的行政机关”提出的，主要意图在于借助有纪律处分权机关的介入敦促作为被告的行政机关履行裁判义务；（3）司法建议的提出以行政机关“拒绝履行裁判”为前提，不完全履行或者形式履行而实质上不履行裁判的情形并未包括在内；（4）接受司法建议的机关如果没有处理或者没有将处理结果告知法院，是否应当承担相应责任亦无任何规定。正如有学者所言：“司法建议的法律地位不明确，接受建议的机关若未按司法建议以人事监察手段要求被执行人，或被执行人对司法建议置之不理，相应责任由谁承担在法律上没有规定，法院对司法建议的执行监督不力也使得这一方式难免流于形式。”[4]
