二、区域立法视角下中央与地方立法关系存在的问题
无论是定位还是构成要素，当前我国的区域立法都无法摆脱中央和地方立法关系的逻辑框架。所谓中央与地方立法关系是指“一个国家在宪法的总和框架之下，国家整体意义上的中央立法与局部意义上的地方立法之间的构成方式，以及中央与地方立法主体之间的权力配置和职能划分关系”。{3}（22）我国中央与地方立法关系自建国以来几经变迁，但随着1982年《宪法》和2000年《立法法》的颁行，现已逐步建立起了相对完善的以中央与地方立法权限划分为核心内容的立法体制。但若以区域立法为视角，即根据区域立法的定位和构成要素来观察，我们会更为清晰地发现中央与地方立法关系所存在的问题，并了解这些问题背后的深层次原因。具体表现在以下几个方面：
第一，从中央与地方立法权限的划分和立法事项的规定来看，中央立法过于集中。当前我国中央立法主体主要包括全国人大及其常委会、国务院和国务院部门等，地方立法主体则主要包括省级和较大市地方人大及其常委会、省级和较大市人民政府等。根据我国《立法法》的规定，全国人大及其常委会行使国家立法权。国务院根据宪法和法律，制定行政法规。国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。而地方立法主体根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。从这些规定中我们可以看出，中央立法权限明显要高于地方立法，中央立法具有前提性、主导型和基础性，地方立法则具有从属性和补充性。如果说中央与地方这种立法权限的划分是维护我国单一制国家结构下法制统一的必然要求，那么在立法事项的规定上则明显反映了我国中央立法的高度集权。因为根据《立法法》的相关规定，中央立法几乎是可以调整国家、社会和公民生活所有事项的，而一般地方立法则没有自己独立的“专属立法权”。虽然实践中存在所谓的地方先行立法，即在中央立法出台前，地方可以先制定地方性法规，以解决地方的实际问题，但“中央一旦立法，由于法律和行政法规的位阶高于地方性法规，地方性法规同法律或行政法规相抵触的规定即为无效，制定机关应当及时修改或废止”。{10}
