研究治理理论的权威人物斯托克对治理的内涵，提出五个极具冲击力的观点：(1)治理意味着公共生活的权威除了政府之外，还包括一系列社会公共机构和团体；(2)治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着国家和社会边界的模糊，私人部门正承担越来越多的原来由国家承担的责任；(3)治理意味着在涉及社会集体选择和行动时，各个权威和机构之间需要进行协商和合作；(4)治理意味着参与者之间最终将形成一个具有自主性的网络；(5)治理意味着社会公共职能的实现不仅仅依赖于强制性的权力，沟通、合作等方式和技术也可以更好地对公共事务进行控制和引导。[32]
治理是政治管理中的一种新理性，既区别于私益导向的市场经济人理性，也区别于国家导向的管制理性，而是一种沟通合作理性。治理所依赖的最主要的方式和技术，其实就是存在于社会中的多个权威之间的沟通和合作。在权力运行的向度上，治理是一个在上下、水平方向上互动的管理过程。它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立共同的目标等方式，实施对公共事务的管理。在这个意义上，体现“公共性”原则的治理话语，回应了当代人试图超越无政府主义和利维坦这令人焦虑的两极的内心渴求。[33]
(三)“参与式治理模式”之运作机制
上述两方面的理论都在于强调，理性和平等的表达、讨论、协商、妥协等参与性机制可以为行政过程和结果提供民主正当化资源。笔者所提出的“参与式治理模式”就是将公众参与和治理理念引入行政过程，通过强调和保障利益主体的充分表达、交涉、商谈，并在此基础上实现以最大限度的合意为基础的管理(统治)模式。通过参与和沟通合作，统治、管理在某种程度上被转化为一个“自我管理”机制。参与是实现各种利益充分表达、进行富有意义的交流以及协商妥协的制度过程，而治理强调各方利益主体的沟通与合作。简言之，“参与式治理模式”使行政合法化(民主正当化)机制的核心是平等而理性的协商。[34]我们可以对参与、协商机制等在行政过程中发生作用的机理作如下简单的描述。
1·确定特定行政过程涉及或者将要影响的各种利益，以便界定相应的“参与强度”。在利益界定方面，需要区分“主要利益”和“一般利益”。“主要利益”通常是行政决定或政策直接针对或影响的利益，即直接利益。例如，在一个关于发电厂建设的行政许可的实施过程中，申请人、竞争者、相邻权人等具有直接利益，电力消费者、一般公众等主体具有“利害关系”，但并不是直接利益者，而是“一般利益”者。在行政立法和政策制定过程中，同样也可以看到这种“利害程度”的差别。“主要利益”和“一般利益”的区分不是为了决定参与的资格，而是为了决定参与的强度。“主要利益”者在参与过程中通常应有相对而言更强的参与。
例如，听证会、协商等不可能完全开放，而只能是由主要利益代表进行参与。[35]然而，需要特别强调的是，“主要利益”代表通过参与而形成的方案，需要接受“一般利益”代表和公众的评论。
2·为各种利益的代表参与行政过程提供公开、公平和公正的程序。参与的程序不仅应当能够使参与者方便地获得必要的信息，而且应当保障各种利益代表的“结构平衡”，还应当保障各方利益代表进行平等的交流。
3·对各种利益代表通过参与过程而提出的各种方案，决定者应当在适当考虑各种利益诉求的基础上进行协调，作出决定或选择，并要说明理由。这事实上已经触及作出行政决定或政策的体制问题。假如各种利益代表和公众参与了行政过程，但并没有一种体制性的结构使他们的利益诉求得到考虑或回应，那么在逻辑上和现实中，这样的参与都可能被“符号化”而徒具形式。因此，参与有效性的保障也需要相应的与行政决定和决策的体制相匹配的结构。
4·对参与各方是否获得了公平、有效的参与机会以及参与者的活动是否遵循了规则进行有效的监督和审查。这种监督包括行政系统内部的监督，但最终需要通过司法审查来进行。司法审查的重心不是对通过参与过程而形成的决定内容进行审查，而是对参与的程序进行审查和监督。
总之，引入“参与式治理模式”是当代行政法治面对行政过程之现实情境时而在逻辑和制度上所要作出的回应，这也将引发现代行政法治内涵的扩展。就行政法治而言，形式合法性依然非常重要，但对行政活动民主正当性的证成却远非充分。引入“参与式治理”概念和机制，不仅可以直接向行政过程注入民主性因素以弥补行政的“民主赤字”，而且还可以通过将行政过程各种参与者，包括公众、专家和政府的知识加以有效整合，在提升行政理性的基础上间接弥补“民主赤字”，后者也可以被称为一种通过理性实现的正当化机制。[36]
在中国，“参与式治理模式”概念的提倡和实践具有独特的意义，在很大程度上契合了国家一直强调的“民主行政、科学行政与依法行政的结合”这一现代行政改革的大思路。就民主行政而言，它实际上表明，我们已经意识到传统的依法行政并不能解决当代行政的“民主赤字”问题，因此，引入民主行政的正当化方式其实是一种民主正当性的回归。通过利益代表和公众参与为政治化的行政过程引入多元主义合法化机制，通过使各方有效参与这一民主化过程而使行政的结果具有正当性意义上的合法性，这正是民主行政的内蕴之意。就科学行政而言，虽然其合法化逻辑强调的是通过理性实现的正当化，但在此过程中，理性的这一功能主要是在各方参与和讨论的互动过程中实现的———表达、聆听、反思、学习、论证等。或许正是在这个意义上，我们可以说，科学化与民主化是不可分割的。
