事实上，开阔视野将更多的利害关系人纳入法律空间将成为一个基本路径。现实社会中的利益关系错综复杂，普遍联系的世界时刻上演着人与人之间关系的“蝴蝶效应（butterfly effect）”。[19]《有话好好说》[20]里的李保田最后举起菜刀锒挡入狱只因下班路上发生的一个意外口角。吴三桂引清入关致使中原大地改朝换代只因为博红颜一笑。“失之毫厘，缪以千里”，你同样无法预测“禁猪令”的作出是否会产生猪肉涨价、黑猪肉泛滥、养猪户无法受到正当规制、市民食物中毒、口蹄疫爆发、采取隔离措施、影响人员流动和自由迁徙等等的连锁反应。因此从这个意义上说任何普通市民都可以称之为“禁猪令”的利害关系人。然而在这种效应笼罩下，以服务于权利救济为中心的传统行政法理论将会崩塌，因为如果事实上的甚至预测中的影响都能导致司法程序的启动，国家机器将会因此瘫痪。因而“法律上的利害关系”理论就发展出各种标准来界分和切断可能的利害关系，并厘清足以受到实际影响并有法律上救济必要的利害关系人的范围，虽然这种界分时常产生争议。
而当我们走入最佳行政的视阈，回溯行政过程的初始阶段，暂时搁置以行政救济为中心的行政法理论，相应的制度设置就应相应作出调整。追溯利益关系的调整模式，行政法是在“私人间利益冲突中，选择适合由行政机关事前或事后处理部分，由行政以所谓公益名义，作为代表冲突一方之私人利益整体，而将私人与私人利益冲突，转化为行政与私人利益冲突之模式”[21]。也就是说通常典型的行政法律关系即行政主体和行政相对人之间的关系被认为是纵向关系，其本质上仍然是为了调整私人间的横向关系而设的。毋庸置疑，行政裁决等直接指向平等主体间纠纷的行政行为符合该种界定。行政许可、行政登记等行为其实质也是为了防止平等主体间的利益冲突，为了事先预防而为的行政行为。如房屋产权登记行为赋予物权人的公信力恰恰是为了维持交易秩序，对权利关系作出事前的界定和确认从而为后续的平等主体间的交易创造前提，减少纠纷。显然，私人利益冲突经公权力介入后，平等关系的两造主体与介入行为都存有事实上的利害关系。进一步看，并非所有的平权关系都需要公权介入产生第二层次的垂直关系，这一般由立法者自己来判断需要介入的必要性和程度。而在实定法下，已经圈定可以由公权介入形成纵向法律关系的领域，并非所有被介入的平权关系主体都能成为传统意义上的“法律上的利害关系人”，只有一部分被认为与利益冲突关系足够密切、直接的平权关系主体才能被认定为“法律上的利害关系人”，[22]从而被赋予行政法上的请求权。[23]遵循这一思路，若我们着眼于行政行为作出之初能合理接纳各方意见，以求创造最大限度内的商谈空间，必须试图还原[24]事实上的利害关系视图，需要放松对利害关系的密切度和关联度的要求，将更多事实上的利害关系人纳入法律空间。
