3.信访与法律救济的分野与融合
信访制度本位功能的回归要处理好同法律救济的关系，信访不能成为法律救济的替代品，而应该填充其难以到达的作用空间，以节约制度资源和提高公民权利保障能力。但是，信访制度“本该是收集和传达老百姓民意的信访制度，现在却成了老百姓最后一种救济方式，而且被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济的最后一根救命稻草。”[9]这无疑使得信访制度偏离了其本来的职能。法律救济一般来说由同体监督的行政复议和异体监督的行政诉讼两类，两种监督救济方式由于其规范性和程序性而被学者推崇备至。与之相反的是，信访制度本身没有规范的程序制度，更没有一部规范其运行的基本法律，从规范意义上来说是无法承担起权利救济的重任的。而且信访工作人员既不具备法官在理论意义上的独立性，也没有证据的判断能力，在面对两造对抗时是无法对利益纠纷进行精确判断的，没有能力承担权利救济。与作为法律救济的行政复议和行政诉讼制度相比，信访救济应该定位为法律救济的补充性机制，并作为多元化纠纷解决机制的一元。
通过以上的分析，笔者认为，信访作为一种现存的制度，既没有必要否定它，也没有必要寄予过高的希望。在宪政框架下，法律救济途径应是公民权利救济的最重要渠道。信访制度偏重于救济的模式不仅有不符合宪政要求，也不利于对公权力的监督。信访制度应回归到其本位职能上来，明确信访主要是一种民主监督和政民沟通的制度，而权利救济仅是其辅助性功能。
三、信访制度本位功能的回归进路
信访制度本位功能的回归是一个系统工程，在提升其民主监督和政民沟通功能时，更要着力于对其救济功能的消解，而这需要民主的整体推进、政府的自制理念的培育，信访机构也应具有相对独立的地位，而非仅仅是权力的传声筒。
（一）民主的推进
对信访制度的完善决不能局限于信访制度本身，而应放在宪政的大背景下，从整体上来审视各种制度的运行及其相互关系。如果仅仅着眼于救济环节的构建，本身并无可厚非，但理性的做法应是抛弃“头痛医头、脚痛医脚”的庸医思维，从源头查找原因，让行政机关真正负起责任从而不敢恣意行政。民主的推进对信访制度的完善具有基础性的作用，没有民主监督，信访制度的运行必将异化，而有了比较发达的民主制度及其实践，才能促使信访回归其本位职能。杨建顺教授认为：“为实现真正意义上的“人民主权”原理，最重要的途径当属建立完善的选举制度。” [10]只有公民真正有权力选举自己信任的人，并能以选票向不负责任的公权力行使者说“不”时，公权力行使者才会意识到公民是权力的来源，而非上级的喜怒哀乐。人大制度作用的实现依赖于人大代表真正由人民选举产生，这样选民的意愿才能通过民主的方式反映到立法机关中。而人大代表无论是为了谋求自身的连任还是为了追求公共利益，都会认真倾听群众的声音，从而选举出人民信得过的政府，并会致力于对政府的监督。在人大有效的监督下，必然会推进政府依法行政的能力，违法和不合理的行政自然就减少了。正如毛泽东同志对黄炎培关于“历史周期律”的回答：“我们已经找到了新路，我们能跳出这个周期率，这条路就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”只有真实的民主选举才能让公民的选票起到监督的作用，才是公民权利保障的正本清源之道，才会促使信访功能的本位回归。
