公共部门应有的公共价值（public value）、公共目的v（public objectives）及公共利益（public interests）常被法院据以与以利润为营运目标之私人部门相区别，如果前者之利益大于后者利益，PPPs之契约相当人被视为公法人主体，其依据PPPs所为之行为为国家行为，应受司法审查。
兹以Nicolette Van Gestel et. al．之论述，提出公共价值之三大要素：A．普世趋势（UniversalisticApproach）。即公共价值下之服务质量、公正、确定、低价、负责（accountability）及守法（integrity）系自然法则，应有政府保护，必须建构PPPs之契约制定及稽核管制之中。B．利害关系之趋势（StakeholderApproach）。即利害关系人和公共政策之形成过程，公共价值成为两者权力竞赛之博弈。该利害关系人或许同意公共价值之普世趋势，但在运作过程中，却可能寻求不同之手段，反对特定普世价值之形成。如果政府以PPPs之方式欲建立智障者之照顾保护及医疗设施，以促进公民社会基本权之实现，就公权力之立场而言，该PPPs之契约应为公法上之政府契约；但周遭居民虽赞成公民社会基本权之实现，却反对在自家附近设定该医院，因为担心智障儿之出现，会影响当地儿童之教育及成长；此时，附近居民可能主张该PPPs之合约就是私法契约，因有私人部门参与，难免公法遁入行政契约，而行政契约又遁入私法契约之内。而以此来反思于基础建设之行政上，决策者自然必须以利害关系之趋势来决定行政优先之秩序，以取得公共价值之平衡，防护机制就是“公法上政府契约”与“私法上之政府契约”间之分野。C．制度趋势（Institutional Approach）。公共价值本身不会因不同的部门、文化及时空背景而有所差别之定义；但为何需要妥协，因为个别国家在成长过程中，有其独特之法令制度及历史渊源，防护机制系移植最佳之实务经验到特定案件之中。而最佳实务经验就是妥协之结果，公共价值于此政府并不是在塑造一连贯之共识与“政府”价值，而系与多重之利害关系人对话，处理冲突及不断变更之公共价值。例如，回归行政法公部门要求在PPPs之合约中应加强工人安全、卫生、及退休；而私部门却要求加强效率、质量、速度，两者有明显冲突，却各有其自认之公共价值，因此PPPs之协调合作，自可体现多层公共价值，这也是公、私契约不易认定，而须另诉诸司法审查之主因。
（2）公法下政府契约之民主正当性。根据英国法学者C. M Donnelly之看法，公权力（publicauthority）一开始即不得剥夺本身之公共力量与责任（public powers and duties），且赋予执行力，供契约定作人（contractor）使用。公权力系法律分配力量与责任之结果，其在法理及政治上对本身之执行力负责，无论其直接运用，经由契约、或其它之机制。公部门执行公权力在公私合伙中，并未退居第二线。
三、德国公私合伙制度之进程
1.源起。德国系欧盟之主要成员国，针对公私合伙受欧盟各国重视之程度，德国行政法学界当然无法自外其冲击。唯学者的见解自然较行政与主法前进，兹以学者P. J. Tettinger的见解为例，其主张凡公私部门合作履行公共任务者，均可涵盖于公私协力之概念之中；合作目标是否一致，有无互补性、有无法拘束力、合作目标是否限于公权力、公部门是否居于主导地位，均非在考虑之列。该Tettinger之见解，与前述英国引进PFI之形态，颇为类似，即挹注私人资金后，政府立于监督与支付服务费之角色，只要达成下列目标（1．厘清公私部门角色；2.提升财政价值；3．分散风险；4.签订长期契约），其余政府不予过问。而另一学者J. Ziekow则主张PPPs应建立在“双方自愿”及“责任分担”之合作关系上，乃国家高权主体与私经济主体，本于自由意愿与互惠，透过正式之法律行为（可能为公法，亦可能为私法）塑造合作关系。Ziekow教授之见解比较限缩，并强调合作关系，与前述英国1996年引进PPPs之形态，较为类似，即PPPs不仅由政府提出需求，并由私人设计、建设、营运，所有权移转均全程参与其间，此时政府与私人系命运共同体，依参与之模式及长期契约之约定模式，演化出OT、BOT、 ROT、有偿BTO、无偿BTO、 BOO等合作形态，所以PPPs在德国翻译成“公私合作”，英美法系国家依其原义应指“公私合伙”。即使系限缩的见解，对德国行政法总论之冲击仍然很大。
