2.“申请内容是否明确”的双重剖析—语言逻辑分析与客观情境推理。
(1)对“所有材料”的语言逻辑分析。本案中，被告认为原告申请的是“所有材料”，“所有”本身就是一个泛指的概念，无法指向特定的内容，这就说明了原告的申请是不明确的。原告认为其申请的“所有材料”并不是泛指的，而是有定语限制的。该所有材料是被告“请示时”提交的材料，该“请示”是可以明确的，原告已经清楚地对此描述：请示的主体是原崇明县房屋土地管理局；请示的对象是崇明县人民政府；请示的目的是为所属的上海市崇明县土地发展有限公司实施建设项目用地储备要求划拨国有农用地使用权。故该请示是明确的，那么请示时提交的所有材料也是可以确定的。
(2)对“所有材料”的客观情境推理。原告提供崇府土用[2004]5号文《关于同意上海崇明土地发展有限公司实施建设项目用地储备供给国有土地使用权的批复》，证明实际上被告曾有过原告申请所涉及的请示。被告认为关于原告所谓的请示，由于崇明县土地发展有限公司实施的建设项目很多，所以被告为此向县政府作出了很多请示，这意味着除原告说的崇府土用［2004]5号文所涉及的请示外还存在其它请示，即原告描述的请示不是惟一的，所以原告对申请内容的描述并不能指向某一特定的文件。由此可见，当申请人看似周延的描述与具体情况相结合后，还是过于宽泛，存在多种可能性。
基于以上分析，法院对申请内容是否明确的审查应大致遵循以下思路：情形一：从语言逻辑和常理分析，如果原告的申请显然是不明确的，应当要求原告说明理由，如果理由难以让人信服，应当尊重行政机关的判断。情形二：如果申请的内容显然是明确的，应当要求被告说明其认为申请内容不明确的理由，如果该说明难以让人信服的话，应当支持原告的主张。情形三：如果申请内容是否明确无法从字面推断，应先问被告哪里不明确？有何证据？然后要求原告对被告的说明进行反驳，有何证据？应当充分听取双方当事人意见后，综合语言逻辑分析和客观推理的基础上，最后形成法官的内心确信。
三、补正的实质要求—“形式补正”能否认定为补正？
行政机关认为原告的申请内容是不明确的，根据《条例》第21条第（4）项的规定“申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”同时，根据《规定》第23条第（8）项的规定“申请内容不明确，不符合本规定第二十一条第一款规定的，应当告知申请人在合理期间内补正；申请人逾期未补正的，视为放弃申请。
