二、《土地管理法》制定及修订进程回顾
在《土地管理法》修订之际，有必要追溯《土地管理法》的历史变迁，把握其时代脉搏的律动，为其修订确定方向。
三十多年前，我国开启了改革开放的大幕。生产力的解放、经济的迅猛发展、城市的极度扩张、乡镇企业的逐渐兴起，导致了建设规模的迅速扩大，大量耕地转化为建设用地。据统计，“六五”期间（1980年至1985年），“全国耕地净减3680多万亩，年均减少多万亩，尤其是1985年，这一数据史无前例地超过了1500万亩”。[6]面对如此乱占滥用土地的狂潮，我国不仅缺乏一部专门、完整的土地管理法，而且行政管理也是城乡分立、政出多门、职责不清。为此，中共中央、国务院发布了《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，明确了迅速制定《中华人民共和国土地法》（后经全国人大改为《土地管理法》）的立法任务。1986年6月25日，第六届全国人大常委会第十六次会议审议通过了《土地管理法》。《土地管理法》从酝酿至颁布只有短短三个多月的时间，创下我国立法耗时最短之记录。由于立法仓促，加之时代的局限，1986年《土地管理法》还带有较浓厚的计划经济色彩。然而，1986年《土地管理法》毕竟结束了长期以来土地管理无法可依的局面，实现了我国土地管理由多头分散管理向集中统一管理的历史性转变，其具有的划时代价值毋庸置疑。
20世纪中后期，人们刚刚开始针砭计划经济的弊端，就被历史潮流裹进了社会主义的商品经济时代。此时，土地固有的商品属性也逐渐显露，带有浓厚计划经济特点的《土地管理法》很快显现出了它的历史局限。1988年4月，第六届全国人大第一次会议通过了《宪法修订案》，删除“禁止土地出租”的规定，同时增加“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条款。为了回应社会生活的诉求，并顺应《宪法》的修订，1988年12月日，第七届全国人大常委会第五次会议通过了《土地管理法修订案》，删除了“禁止出租土地”的规定，并增加了“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”、“国家依法实行国有土地有偿使用制度”等重要规定。可以说，1988年的修法活动，推动了我国土地使用权制度的变革，在法律层面开始恢复国有土地的商品属性。由此，我国土地资产管理开始逐渐步入了市场化的轨道。[7]
自1992年下半年开始，我国某些地方出现了“开发区”建设热，耕地面积锐减，耕地保护再次面临严峻的挑战。1988年《土地管理法》显然已不能满足迅速发育发展的市场经济下土地管理的需要。新一轮修订《土地管理法》的工作由此展开。1998年8月29日，第九届全国人大常委会第四次会议修订并通过了《土地管理法》。这次修订已非个别条文之变动，而是土地管理与利用方式的重大变革。与1988年《土地管理法》相比，1998年《土地管理法》主要呈现了以下方面的革新：一是实现了从分级限额审批制度向土地用途管理制度的转变；二是首次以立法形式明确了合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策，设计了五项耕地保护制度；三是提高了土地征用的补偿标准；四是确立了土地监督检查制度。[8]
自2002年下半年开始，新一轮的“圈地热”再次出现，征地规模不断扩大，因征地引发的社会纠纷日渐增多，社会各界对改革和完善征地制度的呼声十分强烈。为了缓和社会矛盾，2004年8月28日，《宪法修正案》将《宪法》第10条第3款修订为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。2004年，第十届全国人大常委会有针对性地将《土地管理法》的部分条款予以修订，将该法第2条第4款修订为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。2004年《土地管理法》仅对个别条款作了应景性的“合宪性修订”。形式上，此次修法幅度不大，变革不显明，然而从征用到征地与征用法则的共同确立来看，其现实意义与历史意义皆不可小视。
