浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省低丘缓坡重点区块开发规划(2010－2020年)的通知
（浙政办发[2010]19号）
各市、县(市、区)人民政府，省政府直属各单位：
《浙江省低丘缓坡重点区块开发规划(2010-2020年)》已经省政府常务会议审议通过，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻实施。
浙江省人民政府办公厅
二0一0年三月一日
浙江省低丘缓坡重点区块开发规划(2010-2020年)
为科学合理、有序开发利用低丘缓坡资源，根据《
浙江省人民政府关于推进低丘缓坡综合开发利用工作的通知》(浙政发[2006]20号)和《
浙江省人民政府办公厅关于进一步做好低丘缓坡综合开发利用工作的通知》(浙政办发[2008]84号)要求，特编制浙江省低丘缓坡重点区块开发规划。本规划中的低丘缓坡重点区块包括建设用地和耕地垦造两类。其中，建设用地重点区块是指区位交通条件较好，有较强的资源环境承载能力和较好的基础设施配套，适宜作为建设用地开发，规模不小于1000亩的低丘缓坡地；耕地垦造重点区块是指区位交通、气候条件、土壤肥力、灌溉等条件较好，适宜作为耕地垦造，规模不小于500亩的低丘缓坡地。规划范围为全省具有低丘缓坡资源的重点地区。规划基准年为2008年，规划期为 2010年到2020年，其中近期至2012年。
一、开发基础
(一)开发意义。我省耕地资源相对匮乏，但山地资源特别是低丘缓坡面积较大，是重要的土地后备资源。当前，我省处于新型城市化、新型工业化快速发展阶段，城镇工矿用地、区域性基础设施用地、建设社会主义新农村用地等，将在相当长时期内保持较大需求，土地供需矛盾十分突出。妥善处理好保障发展与保护耕地的关系，是我省推进可持续发展过程中面临的重要课题。规划确定低丘缓坡开发的重点区块，有利于统筹利用土地资源，拓展发展空间，更好地推进经济社会可持续发展；有利于增加耕地后备资源，扩大补充耕地来源，更好地实现我省耕地资源的占补平衡。
(二)资源适宜性分析。
1．资源总量大、可开发资源相对集中。全省共有理论低丘缓坡资源面积为2416773．51公顷 (3625．16万亩)。从低丘缓坡分布看，杭州、绍兴、宁波等地虽然资源总量比较大，但其分布主要集中在15°-25°区域，而≤6°资源较少；金华、衢州、湖州三地的低丘缓坡中，特别是金华和衢州两地，≤6°的比例较高，该区域资源数量多于杭州等地。因此，金华、衢州、湖州三地的低丘缓坡更具开发潜力，开发的生态风险也相对较小，开发难度与成本也较低，这符合我省把今后开发的重点放在金衢地区的战略取向。
2．利用程度高、开发水平较低。我省低丘缓坡中，农用地数量最多，达到221．64万公顷 (3324．53万亩)，占总资源的91．71％；其次是建设用地，为16．52万公顷(247．83万亩)，占总资源的6．83％，两者合计为98．54％；其余为未利用的土地资源，仅占总资源的1．46％。因此，我省低丘缓坡的利用率已相当高，开发利用的后备资源非常有限。但是，农用地中林地数量最多，为 149．57万公顷(2243．55万亩)，占总资源的 61．89％，特别是存在较多数量的低效林，进一步治理开发的潜力较大。
表1 全省低丘缓坡土地利用现状面积汇总表
(单位：万亩)
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│ 土地利用类型 │ ≤6° │ 6°-15° │ 15°-25° │ 小计 │
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│ │ 耕地 │ 455．25 │ 223．35 │ 109．35 │ 787．95 │
│ ├──────────────┼────────┼──────────┼─────────┼────────┤
│ │ 园地 │ 105．45 │ 88．8 │ 61．05 │ 255．3 │
│ ├──────────────┼────────┼──────────┼─────────┼────────┤
│ 农用地 │ 林地 │ 199．95 │ 563．4 │ 1480．2 │ 2243．55 │
│ ├──────────────┼────────┼──────────┼─────────┼────────┤
│ │ 其他农用地 │ 31．8 │ 3．3 │ 2．55 │ 37．65 │
│ ├──────────────┼────────┼──────────┼─────────┼────────┤
│ │ 小计 │ 792．45 │ 878．85 │ 1653．3 │ 3324．6 │
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│ │ 居民点及独立工矿用地 │ 109．05 │ 51．3 │ 23．25 │ 183．6 │
│ ├──────────────┼────────┼──────────┼─────────┼────────┤
│ │ 水利用地 │ 44．1 │ 3．6 │ 5．4 │ 53．1 │
│建设用地 │ │ │ │ │ │
│ ├──────────────┼────────┼──────────┼─────────┼────────┤
│ │ 交通用地 │ 7．35 │ 2．4 │ 1．35 │ 11．25 │
│ ├──────────────┼────────┼──────────┼─────────┼────────┤
│ │ 小计 │ 160．5 │ 57．15 │ 30．15 │ 247．8 │
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│ │ 未利用土地 │ 6．6 │ 6．45 │ 7．2 │ 20．25 │
│ ├──────────────┼────────┼──────────┼─────────┼────────┤
│未利用地 │ 其他用地 │ 23．25 │ 4．2 │ 5．1 │ 32．55 │
│ ├──────────────┼────────┼──────────┼─────────┼────────┤
│ │ 小计 │ 29．7 │ 10．65 │ 12．3 │ 52．8 │
├───────┴──────────────┼────────┼──────────┼─────────┼────────┤
│ 合 计 │ 982．69 │ 946．81 │ 1695．66 │ 3625．16 │
└──────────────────────┴────────┴──────────┴─────────┴────────┘
(三)现状及问题。2006年全省低丘缓坡开发为建设用地面积33218亩，开发为耕地面积 87674亩；2007年全省低丘缓坡开发为建设用地面积26585亩，开发为耕地面积97465亩；2008年全省低丘缓坡开发为建设用地面积28846亩，开发为耕地面积72451亩。同时，在低丘缓坡综合开发利用过程中，存在一些比较突出的问题：一是零星基本农田影响成片开发。低丘缓坡成片开发利用大多情况下要涉及其中的零星基本农田，在现行法律法规框架下处理难度非常大。二是开发成本和难度逐步加大。近几年，我省不少缓坡地尤其是地势平坦、土层深厚、水源丰富、交通便利的低丘缓坡资源已经开发成农业用地和建设用地，未开发利用的低丘缓坡后备资源，主要分布在交通不便、土壤瘠薄的地块，存在着地块分布较散，规模偏小，开发难度和成本大的问题。三是指标管理限制规模利用。规模开发低丘缓坡资源不仅可以降低开发成本，而且有利于合理布局。但按照国家现行政策，低丘缓坡开发的建设用地必须纳入年度用地计划管理，实行总量控制。因此，建设用地等各类指标管理对低丘缓坡规模利用造成较大制约。
二、总体思路
(一)总体要求。以科学发展观为指导，从我省耕地资源紧缺、低丘缓坡资源相对丰富的实际出发，按照可持续发展的要求，认真总结近年来低丘缓坡开发的成功经验，全面实施以生态建设为基础、以实现耕地占补平衡为保障、以拓展建设用地利用空间为突破口的低丘缓坡开发战略，确定全省低丘缓坡建设用地重点区块和耕地垦造重点区块，明确功能定位、开发布局及时序，科学开发和合理利用低丘缓坡，为全省实现保护耕地与保障建设用地目标提供保障，促进经济社会可持续发展。
(二)基本原则。
1．保护与开发利用相结合。保护，就是保护好耕地和生态环境；开发，就是根据低丘缓坡自然属性和区位条件，合理、适度开发低丘缓坡；利用，就是节约、集约利用低丘缓坡资源，防止低水平重复建设。在低丘缓坡开发利用中，要采取表层土壤剥离技术，保持一定的绿化水平和保持水系安全等措施，较好地提高新开发耕地的质量，防止水土流失，保护开发地块的生态环境。
2．因地制宜与依法依规相结合。低丘缓坡重点区块开发，要遵守土地、林业、农业、建设、环境保护等方面的法律法规；要与全省国民经济和社会发展规划、主体功能区规划以及土地、城乡、林业等重大规划衔接协调。在符合各地的土地利用总体规划、城市总体规划、生态功能区划的前提下，查清可开发低丘缓坡土地的基本情况，科学、合理确定低丘缓坡开发利用方向，做到宜农则农、宜建则建、宜林则林。对土层厚、有水源的地块，实行耕地开发，以解决耕地占补平衡问题；对紧邻集镇周边，符合土地利用总体规划、城市和集镇规划，土地贫瘠的区块，规划为建设用地，以缓解用地紧张的矛盾；对生长茂盛成片林地应保持林地现状，并利用林地资源发展观光旅游农业。
3．市场调节与政府引导相结合。通过经济、法律和必要的行政手段，营造有利于低丘缓坡资源利用的市场环境和政策环境，促进低丘缓坡资源利用的潜在需求转变为现实的有效需求。同时，有效发挥市场机制配置资源的基础性作用，以市场为导向，以企业为主体，鼓励竞争，不断优化低丘缓坡资源利用的市场竞争环境。
